La reforma del r¨¦gimen local

Por historia, y hoy por imperativo constitucional, r¨¦gimen local es igual a autonom¨ªa, por m¨¢s que este concepto, ambiguo e indeterminado, exige una regulaci¨®n positiva para adquirir perfiles n¨ªtidos. Para encontrar la idea motriz en el dise?o del nuevo r¨¦gimen local no puede acudirse ya al municipalismo acu?ado hist¨®ricamente, ni siquiera al delineado con el surgimiento del Estado constitucional. Hoy, las instancias locales no pueden afirmarse frente, sino en el Estado. Tampoco parece posible -desde la distribuci¨®n territorial del poder p¨²blico inherente al orden constituido- entender el poder administrativo como una estructura monol¨ªtica, construido en cascada jer¨¢rquica.Requiriendo, pues, la autonom¨ªa local ser situada en el marco del ordenamiento del Estado, el problema radica en que ¨¦ste no es homog¨¦neo, sino compuesto por la acci¨®n simult¨¢nea de los principios de unidad y de autonom¨ªa de nacionalidades y regiones. La especificidad de la f¨®rmula constitucional espa?ola demanda una soluci¨®n asimismo peculiar que se sustente en la posici¨®n propia, no definida por relaci¨®n a otra instancia territorial, de las corporaciones locales; posici¨®n, consecuentemente, de partes componentes de la total estructura del Estado. Por de pronto, la ley ha de ser el desarrollo de la garant¨ªa constitucional de la autonom¨ªa local. Pero el r¨¦gimen local precisa rebasar lo organizativo para penetrar en lo relativo a competencias, acci¨®n p¨²blica y medios personales y materiales; plano este ¨²ltimo en el que, superfluo parece destacarlo, la ley, ha de tener muy presente la opci¨®n constitucional en favor de una ordenaci¨®n com¨²n, por lo que las inevitables peculiaridades de la Administraci¨®n local habr¨¢n de integrarse en ese fondo homog¨¦neo.

La soluci¨®n parece pasar m¨¢s bien por una composici¨®n equilibrada entre la necesidad de una suficiente garant¨ªa de la autonom¨ªa local, la exigencia de la armonizaci¨®n de esa garant¨ªa con la distribuci¨®n territorial de la disposici¨®n legislativa sobre las distintas materias objeto de la acci¨®n p¨²blica y la imposibilidad material, en todo caso, de la definici¨®n cabal y suficiente de las competencias locales en todos ellos ya desde el r¨¦gimen local.

Municipios, entidades de ¨¢mbito inferior al municipal, comarcas, ¨¢reas metropolitanas y mancomunidades son los entes locales en el proyecto de ley cuyos respectivos ¨¢mbitos competenciales han de quedar asegurados para respetar el postulado constitucional de la autonom¨ªa local, reconociendo a los mismos una gran libertad organizativa dentro de los principios que la ley de R¨¦gimen Local determine.

En esta tarea de ensamblaje de las distintas instancias territoriales, que constituye el desaf¨ªo al que trata de responder esta ley, debe hacerse una especial referencia a las previsiones que en la misma se contienen acerca de la provincia -o, en su caso, la isla-, calificada en la Constituci¨®n como entidad local con autonom¨ªa "para la gesti¨®n de sus respectivos intereses". Un nuevo escal¨®n territorial, pues, al que hay que dotar de un r¨¦gimen de autogobierno y de competencias propias por imperativo constitucional y que debe quedar arm¨®nicamente insertado en el conjunto de los entes territoriales.

Identificaci¨®n con la provincia

No resulta ocioso recordar que la provincia ha llegado a la Espa?a democr¨¢tica, desde su nacimiento en el tercer decenio del pasado siglo, enraizada como espacio territorial con el que la conciencia ciudadana se identifica en muchas partes de nuestro pa¨ªs, pero tambi¨¦n como v¨ªctima de un proceso hist¨®rico saldado de forma negativa para las competencias provinciales que han devenido ciertamente entecas. Se trata ahora, por consiguiente, de recuperar y fijar la naturaleza y posici¨®n de la provincia.

Desde la aprobaci¨®n de la Constituci¨®n se han producido en este terreno algunos acontecimientos relevantes. Destacar¨ªamos, en primer lugar, la decisi¨®n jurisprudencial que se contiene en la sentencia de 28, de julio de 1981 del Tribunal Constitucional, que, ante el proyecto legislativo catal¨¢n destinado a reducir las competencias de las diputaciones provinciales, no duda en afirmar que "los art¨ªculos 137 y 141 de nuestra Constituci¨®n contienen una inequ¨ªvoca garant¨ªa de la autonom¨ªa provincial, pues la provincia no es s¨®lo circunscripci¨®n electoral, entidad titular de la iniciativa para la constituci¨®n de las comunidades aut¨®nomas y divisi¨®n territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado, sino tambi¨¦n, y muy precisamente, entidad local que goza de autonom¨ªa para la gesti¨®n de sus intereses. As¨ª lo confirma con claridad el art¨ªculo 5.4 del Estatuto de Catalu?a, al afirmar expresamente el car¨¢cter de la provincia como entidad local".

Por otro lado, ha quedado solucionado tambi¨¦n el destino de los ¨®rganos provinciales en las comunidades aut¨®nomas uniprovinciales, en el sentido de suprimir las diputaciones provinciales en estas comunidades, absorbiendo sus competencias los ¨®rganos de la propia comunidad. Soluci¨®n ¨¦sta propiciada inicialmente por la sentencia antes citada y confirmada m¨¢s tarde por la sentencia de 5 de agosto de 1983, que ha dejado indemne el art¨ªculo 15.2 de la antigua LOAPA.

Por otra parte, de acuerdo con lo previsto en la ley del Proceso Auton¨®mico, se prev¨¦ que las comunidades aut¨®nomas puedan delegar competencias en las diputaciones, as¨ª como encomendar a ¨¦stas la gesti¨®n ordinaria de servicios propios con el fin de utilizar al m¨¢ximo los efectivos organizativos y burocr¨¢ticos actualmente existentes y evitar la erecci¨®n dispersa de nuevos ¨®rganos desconcentrados de las comunidades aut¨®nomas, alternativa organizatoria a cuyo servicio deben ponerse t¨¦cnicas rigurosas que conoce el derecho federal y que deben ser aplicadas desde una definida voluntad pol¨ªtica.

En cuanto hace a la organizaci¨®n b¨¢sica de las corporaciones locales, la sustancia pol¨ªtica de las mismas demanda una configuraci¨®n del Gobierno local que fortalezca la capacidad ejecutiva del alcalde o presidente de forma m¨¢s acorde con su vida real y el postulado constitucional de la eficacia.

Salta a la vista, de otro lado, la radical inadecuaci¨®n hoy de las t¨¦cnicas y las categor¨ªas tradicionales para la articulaci¨®n de las relaciones interadministrativas; juicio especialmente aplicable a las t¨¦cnicas formalizadas y actuables por la voluntad unilateral de una de las administraciones. La tutela, en definitiva, s¨®lo se explica desde la asignaci¨®n de una superioridad general y formal, posici¨®n que los principios informantes del orden constitucional impiden reconocer. Ello no puede significar, empero, la invertebraci¨®n del poder p¨²blico administrativo, si bien los valores de unidad y coordinaci¨®n han de realizarse a trav¨¦s del juego mismo de la vida institucional desde sus presupuestos de representatividad democr¨¢tica y gesti¨®n aut¨®noma.

De ah¨ª que las t¨¦cnicas de relaci¨®n han de poner el acento m¨¢s bien en mecanismos org¨¢nicos o funcionales, informales y de base negocial. Como es obvio, el cuadro de t¨¦cnicas precisa cerrarse con un sistema resolutivo del supuesto l¨ªmite del conflicto, por fracaso de dichas t¨¦cnicas; sistema que debe ser, a la vez, respetuoso con la igualdad provisional de principio de las administraciones y garante de la estructura constitucional de los intereses p¨²blicos.

El r¨¦gimen de la funci¨®n p¨²blica local se desarrolla a partir del principio de m¨¦rito y capacidad en la selecci¨®n de los funcionarios p¨²blicos. Para ello, el Estado incorpora como principio b¨¢sico de la organizaci¨®n funcionarial local el aislamiento de una serie de funciones p¨²blicas que, por considerarse especialmente relevantes, se encomiendan a funcionarios reclutados por el Estado. Son precisamente estas funciones las de secretar¨ªa, el control interno de la gesti¨®n econ¨®mica y presupuestaria, la contabilidad, la tesorer¨ªa y la recaudaci¨®n. Pero el proyecto de ley -respetuoso al m¨¢ximo tambi¨¦n, en este punto, con el principio de autonom¨ªa local- reserva a la competencia municipal -o provincial- la propuesta de nombramiento de estos funcionarios entre aquellos que dispongan del t¨ªtulo expedido por el Estado y, de acuerdo con un baremo, base de los concursos que de consuno establecen el Estado y las propias corporaciones locales.

El resto de las funciones p¨²blicas desempe?adas en las corporaciones locales puede ser realizado por funcionarios que seleccione la propia corporaci¨®n, si bien el Estado se reserva la fijaci¨®n de reglas b¨¢sicas a que han de ajustarse las pruebas que realicen las corporaciones locales. Para conseguir una mayor transparencia de las situaciones administrativas de los funcionarios, y de acuerdo con el esp¨ªritu que anima la reforma de la funci¨®n p¨²blica en el Estado, desaparecen los contratos administrativos de personal, se limita el nombramiento de funcionarios eventuales y se somete la contrataci¨®n de personal laboral igualmente al principio de m¨¦rito y capacidad.