Los pactos auton¨®micos, una tormenta que ha quedado en nube de dos veranos

La LOAPA (ley org¨¢nica de Armonizaci¨®n del Proceso Auton¨®mico) fue presentada como la es trella de los acuerdos, suscritos a partir de los informes que elaboraron los expertos que encabezaba el profesor Eduardo Garc¨ªa de Enterr¨ªa. No obstante, la ley armonizadora no era el ¨²nico proyecto importante contenido en los pactos. Otros apartados suscitaron tambi¨¦n la pol¨¦mica, el enfado de los partidos nacionalistas.La LOAPA qued¨® desmantela da el 9 de agosto de 1983, en una sentencia del Tribunal Constitucional que invalidaba 14 de sus 38 art¨ªculos y que adem¨¢s le retiraba la categor¨ªa de org¨¢nica y armonizadora que le habr¨ªa permitido su perponerse a los Estatutos de Autonom¨ªa y a las disposiciones normativas de los arlamentos aut¨®nomos. As¨ª quedaba resuelta esa pol¨¦mica.

Las consecuencias del fallo del tribunal encargado de interpretar la Constituci¨®n sirvieron tambi¨¦n para acallar otras protestas de quienes siempre desearon una diferencia clara entre las comunidades que accedieron a su autono m¨ªa mediante la v¨ªa r¨¢pida del art¨ªculo 151 de la Constituci¨®n y las que siguieron el camino lento del art¨ªculo 143. En efecto, la sentencia sobre la LOAPA acrecent¨® las diferencias que de hecho ya exist¨ªan, y termin¨® con cualquier intento de igualar los procesos auton¨®micos.

Ello se debe a que, cuando la ley armonizadora todav¨ªa no hab¨ªa sufrido los recortes del Tribunal Constitucional, su contenido fue introduci¨¦ndose paulatinamente en los Estatutos de autonom¨ªa que a¨²n no estaban aprobados -los del 143- y en los acuerdos de sus comisiones mixtas de transferencias. Los parlamentarios de esas, regiones lo aceptaron como parte del esp¨ªritu de los pactos y porque imaginaban que tarde o temprano, una vez aprobada la LOAPA, su texto iba a afectarles de todas formas.

Se equivocaban. Tras ser declarada la inconstitucionalidad de la ley, las regiones de la v¨ªa lenta se quedaron con la LOAPA reflejada en sus propias normas estatutarias, mientras que las de la v¨ªa r¨¢pida ya no se iban a ver afectadas por las imposiciones del texto legal, al perder ¨¦ste su categor¨ªa de armonizador y org¨¢nico.

Ritmos diferenciados

Por ejemplo, el art¨ªculo 23 de la LOAPA se?alaba que "los reales decretos de transferencias de servicios que aprueben las propuestas de las comisiones mixtas tendr¨¢n por objeto bloques materiales y org¨¢nicos completos ( ... )". Esa norma de ir recibiendo los traspasos con la obligaci¨®n de que se efect¨²en por bloques, declarada inconstitucional, est¨¢ recogida, sin embargo, en la mayor¨ªa de los estatutos aprobados por la v¨ªa del art¨ªculo 143. Otro ejemplo es el art¨ªculo 24 de la antigua LOAPA, igualmente inconstitucional pero cuyo contenido se ha venido aplicando merced a los acuerdos de las comisiones mixtas. Ese precepto se?alaba que la efectividad de las transferencias se producir¨¢ el 1 de enero y el 1 de julio de cada ejercicio econ¨®mico. La sentencia explicaba que estas y otras normas similares contenidas en el texto no pueden ser impuestas por el Estado, aunque s¨ª ser¨¢n v¨¢lidas en el caso de que ambas partes las negocien (como ocurri¨® en los acuerdos de las propias c¨®misiones mixtas y en los Estatutos). La sentencia sirvi¨® para diferenciar a¨²n m¨¢s los ritmos de desarrollo auton¨®mico, frente al intento de los pactos de ir homolog¨¢ndolos.

En la l¨ªnea de que lo conflictivo no ha terminado siendo llevado a efecto, los acuerdos auton¨®micos tuvieron otras vertientes sin resultados. Recomendaban un m¨¢ximo de 10 miembros en los Gobiernos territoriales, y tanto Carlos Garaikoetxea, en el Pa¨ªs Vasco, como Jordi Pujol, en Catalu?a, se han cuidado bien de confeccionar una alineaci¨®n de 11 consejeros (aunque en las dem¨¢s regiones no se super¨® esa cifra); los acuerdos se dirig¨ªan al establecimiento de per¨ªodos restringidos de sesiones en los Parlamentos aut¨®nomos (cuatro meses en total), pero la mayor¨ªa organizaron pr¨®rrogas extraordinarias; se?alaban que los diputados regionales s¨®lo cobrar¨ªan dietas, y casi todas las Asambleas han establecido retribuciones disimuladas o propiamente sueldos, como es el caso de la Comunidad Valenciana, donde gobiernan los socialistas (75.000 pesetas brutas por parlamentario, y otras 40.000 si residen a m¨¢s de 100 kil¨®metros Valencia).

Por otro lado, la nueva y pol¨¦mica f¨®rmula para la elecci¨®n en las diputaciones provinciales, fijada en los pactos, no pudo entrar tampoco en vigor merced a una decisi¨®n del Tribunal Constitucional que impidi¨® utilizar el mecanismo para los comicios del 8 de mayo de 1983.

Los pactos establecieron asimismo el compromiso pol¨ªtico de regular la sucesi¨®n de elecciones de tal forma que no se repartieran por el calendario. Otro aspecto conflictivo que tampoco ha sido ejecutado actualmente no existe norma jur¨ªdica alguna al respecto -y, quiz¨¢s, ni posibilidad constitucional de plantearla-, y los comicios vascos, catalanes, gallegos y andaluces se celebran uno detr¨¢s de otro sin aparente posibilidad de agruparlos en un solo d¨ªa.

El contenido de los pactos que ha sido seguido m¨¢s fielmente, dentro del cap¨ªtulo administrativo y pol¨ªtico, es el que ten¨ªa reflejo en los Estatutos que en aquellas fechas no hab¨ªan sido aprobados. Adem¨¢s de que esos textos quedaron impregnados de LOAPA, pasaron al olvido, por ejemplo, sobresaltos como la autonom¨ªa uniprovincial de Segovia.

Uno de los acuerdos cumplidos, y considerados positivos por las comunidades afectadas, es el que recog¨ªa la posibilidad de transferir a las regiones del 143 competencias reservadas en principio para las que siguieron la v¨ªa del 151 (Catalu?a, Pa¨ªs Vasco, Galicia y Andaluc¨ªa). De esa forma, fueron aprobadas durante la legislatura de UCD las denominadas LOTRACA y LOTRAVA, leyes org¨¢nicas de transferencias para Canarias y Comunidad Valenciana. Para ello se sigui¨® el camino previsto en el art¨ªculo 150 de la Constituci¨®n.

No obstante, y a pesar de que se da por terminado el mapa auton¨®mico, todav¨ªa quedan flecos y resta por aclarar la situaci¨®n jur¨ªdica de Ceuta y Melilla, sin que se haya anunciado oficialmente hasta ahora la pol¨ªtica que piensa seguir el Gobierno al respecto.

Acuerdos financieros

En el apartado econ¨®mico-financiero, los acuerdos de julio de 1981 son otra sucesi¨®n de incumplimientos, m¨¢s por la alegr¨ªa de los firmantes al elaborar sus compromisos que por las posibilidades reales de llevarlos a efecto.

No hubo acuerdo sobre el cupo vasco del quinquenio 1982-1986 (hasta ahora, el cupo es cada a?o provisional, en lugar de ser fijado para per¨ªodos de cinco a?os como previ¨® el esp¨ªritu de los pactos); la ley de Ordenaci¨®n de la Econom¨ªa -la Loapa econ¨®mica pensada por los expertos para garantizar la unidad del mercado- es una quimera tras la sentencia de agosto de 1983 sobre la ley armonizadora del proceso auton¨®mico; un proyecto para la ley sobre la posibilidad de que los Parlamentos aut¨®nomos establezcan recargos impositivos, conforme a los acuerdos, fue sometido al Consejo de Estado, pero este ¨®rgano consultivo se?al¨® que tal norma deber¨ªa ser armonizadora, y la palabra asust¨® tanto en la Administraci¨®n que el proyecto qued¨® paralizado.

Los firmantes de los pactos concibieron tambi¨¦n la inmediata realizaci¨®n de un mecanismo de redistribuci¨®n financiera entre las comunidades que naci¨® pr¨¢cticamente muerto por la imposibilidad t¨¦cnica de ejecutarlo: la ley de nivelaci¨®n de los servicios m¨ªnimos. Estaba pensada para que el Estado garantice en todas las comunidades unos servicios p¨²blicos m¨ªnimos. El concepto m¨ªnimos ser¨ªa igual a la media nacional de los servicios p¨²blicos.

El planteamiento era atractivo, pero ?qu¨¦ es el nivel medio de los servicios p¨²blicos? ?C¨®mo se cuant¨ªa el nivel de cada comunidad? El proyecto qued¨® paralizado por falta de informaci¨®n estad¨ªstica, denunciada ya por los expertos en su informe previo.

Los expertos que redactaron el informe econ¨®mico-financiero desarrollaron lo que preve¨ªa la LOFCA (ley org¨¢nica de Financiaci¨®n de las Comunidades Aut¨®nomas) sobre el porcentaje de participaci¨®n de las autonom¨ªas en los ingresos del Estado. Los cuatro especialistas no cayeron entonces en que se iba a producir un efecto financiero favorable a las comunidades al aplicar la f¨®rmula matem¨¢tica implantada. Ese mecanismo consiste en dividir el coste en que incurr¨ªa el Estado para cubrir un servicio por los ingresos del Estado correspondientes al a?o anterior, exceptuando los tributos cedidos. Para el porcentaje total se suman los parciales hallados previamente. Como los ingresos del Estado aumentan m¨¢s que los gastos (debido a la mayor presi¨®n fiscal, por un lado, y a la contenci¨®n del d¨¦ficit o la congelaci¨®n de sueldos de los funcionarios -por ejemplo-, por otro), el n¨²mero situado como divisor sufre un desfase sucesivo respecto al situado como dividendo: el divisor aumenta menos que el dividendo.

El desfase ha sido cifrado oficiosamente en m¨¢s de 20.000 millornes para 1984, a favor de las comunidades, y el mecanismo recogido en los pactos est¨¢ sujeto ahora a revisi¨®n, seg¨²n anunciaron fuentes oficiales (v¨¦ase EL PAIS del s¨¢bado 14 de julio).

S¨®lo un texto legal que suscit¨® cierta pol¨¦mica y que corresponde a ese apartado econ¨®mico-financiero sali¨® a flote, aunque su vida ya parezca efimera. Tras sucesivas esperas, el Parlamento de la mayor¨ªa absoluta socialista aprob¨® la ley del Fondo de Compensaci¨®n Interterritorial, que regula la distribuci¨®n de al menos un 30% de las inversiones nuevas del Estado (un 40% este a?o). No obstante, el pasado mes de junio el ministro de Administraci¨®n Territorial, Tom¨¢s de la Quadra, expres¨® su intenci¨®n de modificar los criterios de la distribuci¨®n. Apenas hac¨ªa cuatro meses que la ley hab¨ªa quedado aprobada cuando el ministro anunciaba su deseo de cambiarla.

Las regiones m¨¢s desarrolladas siempre se opusieron a los cr¨ªterios para el reparto regulados en la ley.

Racionalizaci¨®n

No obstante todo lo anterior, algunos puntos de los acuerdos del 31 de julio de 1981 han servido para racionalizar el proceso auton¨®mico, siquiera sea parcialmente. As¨ª, las normas sobre la cesi¨®n de tributos, sobre los datos que deben acompa?ar a los decretos de traspasos; y, sobre todo, la metodolog¨ªa com¨²n para la valoraci¨®n del coste efectivo de las transferencias de servicios. Este acuerdo encontr¨® su primer -e importante- escollo cuando la comisi¨®n mixta para los traspasos a Catalu?a sigui¨®, durante la etapa de UCD, unas normas diferentes que supon¨ªan una sobrevaloraci¨®n -establecida globalmente en unos 21.000 millones de pesetas- favorable a la Generalitat. Con la llegada del PSOE, ambas partes llegaron a un acuerdo para equilibrar las transferencias y aplicar la metodolog¨ªa com¨²n. Precisamente uno de los art¨ªculos de la LOAPA que qued¨® en pie tras la sentencia -el art¨ªculo 26- recog¨ªa la necesidad de respetar una metodolog¨ªa conjunta para valor los traspasos.

La conclusi¨®n de todo lo expuesto lleva a considerar que los acuerdos auton¨®micos han visto cumplida su parte m¨¢s sencilla -aunque en muchos casos con retraso sobre los plazos se?alados- pero han fracasado en todo aquello que chocaba frontalmente con los intereses de las comunidades territoriales. Y que quienes los firmaron cometieron algunos errores de c¨¢lculo que han quedado di¨¢fanos con el paso del tiempo.