Autonom¨ªa y financiaci¨®n: un reto decisivo / 2

En este segundo art¨ªculo, sus autores afirman que las deficiencias del sistema de financiaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas han puesto en cuesti¨®n la credibilidad del proceso auton¨®mico en general y han producido un enfrentamiento pol¨ªtico permanente entre el Gobierno central y las comunidades. Huyendo de posiciones maximalistas, consideran que la Constituci¨®n, los Estatutos y la LOFCA (ley org¨¢nica de Financiaci¨®n de las Comunidades Aut¨®nomas) ofrecen un amplio marco legal para la definici¨®n de un modelo adecuado. Tambi¨¦n expresan su preocupaci¨®n por la vulneraci¨®n de algunos principios b¨¢sicos, como el de suficiencia.

7. El objetivo b¨¢sico perseguido por el sistema de financiaci¨®n durante esta etapa transitoria, era el de garantizar la suficiencia financiera de las comunidades aut¨®nomas para hacer frente a los servicios transferidos.Sin embargo este objetivo m¨ªnimo no ha podido ser correctamente alcanzado. Un conjunto de estrangulamientos ha hecho dif¨ªcil garantizar la suficiencia financiera de las comunidades aut¨®nomas. Por un lado, el c¨¢lculo del coste efectivo presenta deficiencias por una serie de razones, entre las que cabe se?alar la subvaloraci¨®n de los costes indirectos, la no inclusi¨®n de las transferencias y la imprevisi¨®n de los recursos precisos para financiar el gasto corriente vinculado a la inversi¨®n nueva. Por otro lado, el Fondo de. Compensaci¨®n Interterritorial se ha mostrado incapaz -como era de prever- de hacer frente simult¨¢neamente a dos objetivos -que pueden resultar contradictorios- garantizar la suficiencia financiera de las comunidades aut¨®nomas (es decir, su capacidad para financiar la inversi¨®n nueva que requiere el desarrollo de los servicios transferidos) y promover el desarrollo regional (utilizando esta expresi¨®n para no entrar en definiciones de principio sobre solidaridad y redistribuci¨®n).

Por ¨²ltimo, se manifiesta el llamado efecto financiero. Es decir, no hay seguridad -tal como aparece formulado el sistema de que puedan garantizarse al mismo tiempo la suficiencia financiera del Estado y de las comunidades aut¨®nomas.

La solidaridad olvidada

Los pobres resultados obtenidos en este prop¨®sito no quedan justificado, adem¨¢s, por el ¨¦xito en alcanzar otros objetivos, entre otras razones, porque, de alguna forma, exist¨ªa la conciencia de la inevitabilidad de sacrificar, durante esta etapa transitoria, otros objetivos frente al de suficiencia.

El objetivo de solidaridad ha quedado, en gran parte, olvidado. El prop¨®sito ha sido transferir a las comunidades aut¨®nomas recursos para prestar los servicios al mismo nivel que los ven¨ªa prestando el Estado. De esta forma se han consolidado, inevitablemente, situaciones fuertemente desiguales entre las distintas comunidades aut¨®nomas. El objetivo de autonom¨ªa tambi¨¦n ha quedado fuertemente perjudicado. Es cierto que durante el per¨ªodo provisional son pocos los mecanismos que garantizan este objetivo. Tal vez, la posibilidad de poder establecer impuestos o recargos por parte de las comunidades aut¨®nomas. En todo caso, los elementos del sistema de financiaci¨®n que m¨¢s podr¨ªan ayudar en ello han sido inhabilitados. Por un lado, el previsto automatismo del porcentaje de participaci¨®n (de acuerdo con una interpretaci¨®n normal de los estatutos, la LOFCA o la metodolog¨ªa de valoraciones) se ha sustituido -cuando el porcentaje ha empezado a funcionar, que ha sido tarde- por el rec¨¢lculo anual del coste efectivo, para as¨ª evitar el llamado efecto finan ciero. Por otro lado, la articulaci¨®n de los tributos cedidos con el porcentaje de participaci¨®n se ha realizado de tal forma que el m¨ªnimo grado de autonom¨ªa que podr¨ªa desprenderse de la ordenaci¨®n inicialmente prevista (y que habr¨ªa permitido que eventuales mejoras en la racaudaci¨®n beneficiaran a la comunidad aut¨®noma) ha quedado anulado.

Sin libertad para fijar el nivel de ingresos, sin los m¨ªnimos elementos de automatismo que pod¨ªan existir, gravemente limitada de autonom¨ªa en el gasto, el objetivo de dotar de autonom¨ªa el sistema de financiaci¨®n auton¨®mico ha quedado tambi¨¦n comprometido.

8. Tan cierto es el alcance hist¨®rico del avance que se ha producido, en cuanto a constituci¨®n de un nuevo modelo de Estado con presencia de los Gobiernos auton¨®micos, como que la estructura de financiaci¨®n es inadecuada y no resulta comparativamente aceptable, en relaci¨®n a la situaci¨®n existente en pa¨ªses que podr¨ªan ser modelos.

Es necesario, pues, hacer el esfuerzo de dar un tratamiento distinto a dos cuestiones de distinto orden. Tan criticable es la postura que muchas veces adoptan los defensores del actual sistema al argumentar que el sistema de financiaci¨®n funciona suficientemente bien puesto que se ha realizado mucho en pocos a?os, como la postura que muchas veces se utiliza demag¨®gicamente por parte de los nacionalistas conservadores de decir que el conjunto del proceso auton¨®mico es un fracaso porque el sistema de financiaci¨®n no funciona.

Ninguna de las dos posturas parece correcta. Lo que est¨¢ bien (el salto que se ha producido en la reestructuraci¨®n del peso de los distintos niveles de gobierno) no puede servir de excusa para lo que est¨¢ mal (el sistema de financiaci¨®n); ni tampoco lo que no funciona tiene que servir para descalificar globalmente todo el proceso. Se trata, en ambos casos, de planteamientos maximalistas -autocomplaciente uno y tremendista el otro- que no contribuyen, ni probablemente tampoco tienen el prop¨®sito, a solucionar los problemas.

9. No obstante, las relaciones entre uno y otro aspecto resultan, evidentes. Hay un juego de interdependencias entre el conjunto del proyecto auton¨®mico y el sistema de financiaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas.

En primer lugar, porque tal vez es preciso aceptar que la deficiente estructura de financiaci¨®n era un coste que ten¨ªa que pagarse para desarrollar el proceso auton¨®mico con la rapidez y generalidad con la que se ha realizado. Probablemente, para evitar desajustes temporales y tratamientos discriminatorios entre las distintas comunidades aut¨®nomas era inevitable concentrarse en las transferencias de servicios y, mientras, financiarlas tratando de garantizar b¨¢sicamente la cobertura estricta del coste de los servicios transferidos, por un procedimiento de c¨¢lculo (o actualizaci¨®n) directo que conduc¨ªa, inapelablemente, a limitar fuertemente la autonom¨ªa en el gasto y hacer imposible la autonom¨ªa en los ingresos.

En segundo lugar, sin embargo, existe relaci¨®n entre ambos aspectos porque el retraso en solucionar la cuesti¨®n de la financiaci¨®n se convertir¨¢, cada vez m¨¢s, en una hipoteca sobre el conjunto del proceso auton¨®mico.

Subvenciones negociadas

La globalidad del proyecto auton¨®mico puede verse comprometida si no se da una soluci¨®n correcta a la financiaci¨®n auton¨®mica. El conjunto del proceso auton¨®mico est¨¢ hoy, pues, amenazado por la dificultad de hacer frente al tema de la financiaci¨®n.

10. En estas circunstancias, resulta indispensable realizar una valoraci¨®n pol¨ªtica del proceso de financiaci¨®n auton¨®mico en un momento clave como es el presente. Es un momento clave, en primer lugar, porque hay suficientes elementos de referencia (pasados cinco a?os desde que el proceso auton¨®mico empez¨®) como para juzgar la experiencia existente con un cierto conocimiento de causa.

En segundo lugar, porque los propios ritmos legales del proceso imponen unos retoques, unos cambios en el sistema que ha venido funcionando hasta ahora. Es cierto que estos cambios son limitados, pero proporcionan la ocasi¨®n para proceder a reformas imprescindibles sin que ello suponga una claudicaci¨®n o un reconocimiento expl¨ªcito de graves errores por parte de nadie.

En tercer lugar, es un momento clave porque existe un amplio consenso sobre la necesaria reforma del sistema. En pocos sectores no se admite que debe procederse a una revisi¨®n a fondo del mismo.

En este punto, pues, es necesario extraer las ense?anzas pol¨ªticas que se desprenden de todo el proceso de financiaci¨®n auton¨®mico, tal como ¨¦ste se ha manifestado hasta ahora. Desde el punto de vista estrictamente pol¨ªtico, insistimos, tres son las principales implicaciones de este proceso.

En primer lugar, ha puesto en cuesti¨®n la credibilidad del proceso auton¨®mico en general. Es decir, las faltas e insuficiencias del sistema de financiaci¨®n se ha pretendido extender al conjunto del proceso auton¨®mico. La cr¨ªtica justa al sistema de financiaci¨®n ha tenido el efecto de cuestionar la autenticidad del conjunto del proceso auton¨®mico.

En segundo lugar, ha originado una confrontaci¨®n pol¨ªtica permanente entre el Gobierno central y las comunidades aut¨®nomas. M¨¢s all¨¢ de la tensi¨®n inevitable que todo el proceso de reestructuraci¨®n del Estado comporta, el tipo de funcionamiento del sistema de financiaci¨®n ha introducido un elemento adicional de tensi¨®n perfectamente evitable, como han sido las negociaciones anuales de valoraciones. De la forma en que se han producido, adem¨¢s, estas confrontaciones se han realizado al margen de los m¨ªnimos criterios de racionalidad y objetividad que era necesario tener en cuenta, y han servido para exacerbar las tensiones.

En tercer lugar, el sistema de financiaci¨®n ha conducido a una especie de irresponsabilidad fiscal de las comunidades aut¨®nomas, entendiendo por tal el fen¨®meno de ilusi¨®n fiscal que consiste en que frente a los ciudadanos los Gobiernos auton¨®micos no aparecen nunca directamente como los que aplican los impuestos y s¨ª, en cambio, como los que prestan, determinados servicios. Se trata, aparentemente, de autonom¨ªas de coste cero. Esta situaci¨®n, adem¨¢s de distorsionar la realidad, hace dificil aplicar los m¨ªnimos criterios de eficacia en el control del gasto y da lugar a actitudes demag¨®gicas de todo tipo.

Las implicaciones pol¨ªticas del proceso de financiaci¨®n auton¨®mico son, pues, suficientemente importantes. Se ha convertido ya en una grave hipoteca sobre el conjunto del proceso auton¨®mico. Y puede hacerlo naufragar si no se procede con urgencia a su correcci¨®n.

11. No puede entrarse en una discusi¨®n sobre la aplicaci¨®n concreta del art¨ªculo 45 del Estatuto (o del 13 de la LOFCA) sin saber como se encaja en el conjunto del sistema de finaciaci¨®n. La Constituci¨®n, los Estatutos y la LOFCA ofrecen un amplio marco para la definici¨®n del modelo de financiaci¨®n auton¨®mico. Pueden dar lugar tanto a un sistema de financiaci¨®n plenamente satisfactorio, en la l¨ªnea de los existentes en pa¨ªses que pueden servir de referencia, como a sistemas de financiaci¨®n fuertemente centralizados, basados en la, tutela y la dependencia financiera de las Comunidades Aut¨®nomas respecto al gobierno central.

El desarrollo del marco normativo b¨¢sico debe fundamentarse en el respeto de los principios que en el mismo se consagran. Y desde este punto de vista, no hay duda sobre cuales son los modelos que entroncan con el esp¨ªritu que inspir¨® la Constituci¨®n, los Estados modelos y la LOFCA, y cuales los modelos que no entroncan. Aunque ambos tipos de modelos, unos y otros, pueden suponer materialmente el desarrollo de preceptos contenidos en estas normas.

Lu¨ªs Armet es portavoz del Grupo Socialiosta en el Parlamento de Catalu?a, y Antoni Castells es profesor de Hacienda P¨²blica en la universidad de Barcelona.

La primera parte de este art¨ªculo se public¨® el pasado mi¨¦rcoles 5 de Junio.