La izquierda y el modelo de Estado

Hace pocas semanas se ha dado a conocer un proyecto de decreto del Gobierno central, al parecer ultimado por el anterior equipo ministerial, que regula las competencias de los delegados del Gobierno en las comunidades aut¨®nomas y las de los gobernadores civiles. Este proyecto de decreto refuerza considerablemente la figura del delegado del Gobierno y mantiene con car¨¢cter uniforme la del gobernador civil, convertido de hecho en jefe superior de las fuerzas de seguridad y sometido a la triple dependencia de la Presidencia del Gobierno, del Ministerio del Interior y del propio delegado del Gobierno. En conjunto, el proyecto de decreto configura un modelo uniforme y r¨ªgido de la Administraci¨®n perif¨¦rica del Estado, con un delegado del Gobierno convertido en el interlocutor directo del presidente y del Ejecutivo de la respectiva comunidad aut¨®noma y transformado tambi¨¦n en la m¨¢xima autoridad ejecutiva de los programas de inversi¨®n p¨²blica estatal en el territorio de la comunidad y en el titular de hecho de un poder de tutela sobre la acci¨®n de gobierno del ¨®rgano ejecutivo de la propia comunidad y sobre las administraciones locales, diputaciones y ayuntamientos.Visto en s¨ª mismo, este proyecto de decreto admite diversas lecturas. La primera podr¨ªa ser una lectura meramente t¨¦cnica. No nos parece que ¨¦ste sea el problema m¨¢s importante, y por ello no nos detendremos en ¨¦l, aunque nuestra impresi¨®n es que el entramado jur¨ªdico-administrativo que se configura dar¨¢ como resultado una pesada maquinaria burocr¨¢tica dif¨ªcil de manejar.

Una lectura pol¨ªtica

Hay una segunda lectura, m¨¢s pol¨ªtica. Es posible que el Gobierno intente dotarse de unos instrumentos que, pese a la rigidez formal del modelo, puedan ser utilizados por ¨¦l de manera diferente seg¨²n los lugares y los momentos. Con este proyecto se convierte al delegado del Gobierno en una figura muy fuerte pero que, ejerza o no como tal, que utilice o no sus posibilidades, puede depender de la voluntad del Gobierno en cada caso concreto. La decisi¨®n sobre los planes y programas de inversi¨®n p¨²blica del Estado, por ejemplo, puede ser un gran instrumento de presi¨®n en manos de la Administraci¨®n perif¨¦rica sobre las comunidades aut¨®nomas. Depende de c¨®mo, d¨®nde y cu¨¢ndo se utilice. No nos extra?ar¨ªa, por ejemplo, que las grandes cautelas del proyecto de decreto est¨¦n m¨¢s pensadas para las comunidades aut¨®nomas menos estructuradas que para otras como Catalu?a o el Pa¨ªs Vasco, con unas administraciones auton¨®micas y municipales m¨¢s consolidadas. Tampoco nos extra?ar¨ªa que el proyecto tuviese algo que ver con algunos problemas internos del PSOE, como los conflictos entre la direcci¨®n central y las direcciones regionales, que a menudo toman la forma de conflictos entre el Gobierno central y los Gobiernos auton¨®micos.

Pero hay una tercera lectura, de m¨¢s largo alcance. En realidad, lo que est¨¢ en juego es el modelo de Estado configurado por la Constituci¨®n. El Estado de las autonom¨ªas se ha puesto efectivamente en marcha, pero hoy por hoy no est¨¢ claro su futuro. Estamos en los inicios de un proceso que avanza a trav¨¦s de las tensiones de un enfrentamiento sistem¨¢tico entre los nacionalismos perif¨¦ricos y el centralismo tradicional, con un aparato estatal de larga historia centralista que ha variado muy poco en su estructura y su ideolog¨ªa. El resultado es, de momento, la superposici¨®n de dos modelos de Estado, el jacobino y el girondino, el viejo Estado centralista y el balbuciente Estado de las autonom¨ªas.

Las perspectivas no son claras. Una de las posibilidades es que el Estado, pese a la estructura formal de unas comunidades aut¨®nomas m¨¢s o menos uniformes, se acabe consolidando como Estado centralista con dos o tres comunidades aut¨®nomas efectivas. En este proyecto podr¨ªan acabar coincidiendo parad¨®jicamente los grupos nacionalistas de Catalu?a, el Pa¨ªs Vasco, Galicia y alguna otra zona y los partidarios m¨¢s r¨ªgidos del centralismo tradicional. En este sentido puede ir, por ejemplo, el proyecto de decreto que comentamos.

Otra posibilidad es que a pesar de la Constituci¨®n y de los estatutos de autonom¨ªa se acabe imponiendo un nuevo centralismo de corte tecnocr¨¢tico y europe¨ªsta -es decir, supraestatal- que reduzca de hecho las comunidades aut¨®nomas a meras estructuras carentes de poder y de eficacia.

Como un Estado federal

Otra posibilidad, finalmente, es que el Estado de las autonom¨ªas acabe funcionando como un Estado federal. Y decimos "como un Estado federal" porque entendemos que una visi¨®n comparativa de los actuales sistemas federales muestra que todos ellos tienden cada vez m¨¢s a desarrollar unos mecanismos de funcionamiento y unas instituciones que son perfectamente homologables con los previstos en nuestra Constituci¨®n, aunque ¨¦sta no designe a nuestro Estado como federal.

El juego de nuestra Constituci¨®n y de los estatutos de autonom¨ªa permite llegar a f¨®rmulas de federalismo cooperativo equiparables a las de otros Estados expl¨ªcitamente federales. Pero para ello se requieren determinadas condiciones, entre ellas dos especialmente importantes.

La primera es que la progresiva federalizaci¨®n del Estado supone la pr¨¢ctica desaparici¨®n de la Administraci¨®n perif¨¦rica del Estado, aprovechando al m¨¢ximo las posibilidades que ofrece la Constituci¨®n (como la asunci¨®n del nivel m¨¢s alto de competencias por parte de las comunidades aut¨®nomas, una pol¨ªtica de transferencias clara y efectiva, la utilizaci¨®n a fondo de la delegaci¨®n de facultades del Estado prevista en el art¨ªculo 150, etc¨¦tera). La l¨®gica de este proceso es que las comunidades aut¨®nomas y los entes locales han de ser considerados como la representaci¨®n normal del Estado y como los ¨®rganos ejecutivos de su pol¨ªtica, seg¨²n el modelo de la administraci¨®n indirecta que evita la multiplicaci¨®n de administraciones p¨²blicas en un mismo territorio.

La segunda es que la coordinaci¨®n entre el Estado y las comunidades aut¨®nomas debe asegurarse a todos los niveles, muy especialmente en el nivel central, con la participaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas en los ¨®rganos centrales del Estado tanto de car¨¢cter legislativo como ejecutivo.

Avanzar por esta v¨ªa supone tomar desde ahora mismo algunas opciones fundamentales. Hay que definir claramente, por ejemplo, el modelo de organizaci¨®n territorial del Estado. No podemos continuar con la superposici¨®n de dos modelos, el viejo centralista y uniformista basado en las provincias y la Administraci¨®n perif¨¦rica del Estado y el nuevo Estado de las autonom¨ªas. La superposici¨®n de estos dos modelos no suma las ventajas de ambos, sino que las anula; es una fuente permanente de conflictos entre instituciones y la causa principal de la inflaci¨®n administrativa.

En realidad nuestro modelo de organizaci¨®n territorial deber¨ªa funcionar con dos niveles b¨¢sicos: la comunidad aut¨®noma y el municipio. No se pueden mantener intactas las provincias como estructuras administrativas cuando se construyen pol¨ªtica y administrativamente las comunidades aut¨®nomas. Ni tampoco se pueden crear como niveles a?adidos regiones, comarcas, ¨¢reas metropolitanas... conservando intacta la estructura pol¨ªtico-administrativa heredada del pasado.

En este sentido es prioritario definir con rigor y precisi¨®n las competencias, las funciones y los servicios de cada nivel territorial. A nuestro entender, desde las comunidades aut¨®nomas y desde los entes locales es poco operativo refugiarse en una concepci¨®n r¨ªgida y garantista de las competencias exclusivas -aunque el concepto haya servido para delimitar inicialmente competencias-, porque, como lo est¨¢ demostrando la pr¨¢ctica, esto sirve m¨¢s para impedir su intervenci¨®n en la pol¨ªtica general del Estado que la actuaci¨®n de ¨¦ste en su respectivo territorio. Por parte del Estado central no es defendible mantener el principio de la preeminencia sistem¨¢tica de la Administraci¨®n central ni su derecho a actuar en todas las materias sobre todo el territorio. La coordinaci¨®n de las administraciones p¨²blicas ha de basarse en el principio de la administraci¨®n indirecta: el Estado actuar¨¢ normalmente a trav¨¦s de las comunidades aut¨®nomas y ¨¦stas a trav¨¦s de las corporaciones locales.

Hacia la simplificaci¨®n

En consecuencia, no se deben multiplicar las funciones, los servicios y los aparatos en el territorio, sino tender a pocas estructuras org¨¢nicas y a una diversidad de dependencias funcionales. La construcci¨®n del Estado de las autonom¨ªas como un Estado federal supone un doble proceso de reforma administrativa. Por abajo o por el medio, unificando cuerpos y servicios y simplificando la maquinaria del Estado. Por arriba sustituyendo la capilaridad territorial del Estado por estructuras centrales de cooperaci¨®n en las que participen las administraciones auton¨®micas y locales. Hay que garantizar el m¨¢ximo pluralismo pol¨ªtico y territorial en el centro, es decir, all¨ª donde se toman las grandes decisiones de gobierno. Y en la periferia hay que consolidar las autonom¨ªas como poder pol¨ªtico, reforzando su capacidad pol¨ªtico-administrativa, haciendo posible la unidad de gesti¨®n y evitando la competencia entre administraciones.

Desde este punto de vista es f¨¢cil ver que el proyecto de decreto que estamos comentando tiene un contenido y una l¨®gica verdaderamente contrafederales. Por eso nos parece tan preocupante. Las medidas que ahora se tomen y las opciones que ahora se impongan van a condicionar el futuro inmediato de nuestro sistema pol¨ªtico. Y esto no s¨®lo es importante desde el punto de vista de la estructura de la Administraci¨®n. Lo es tambi¨¦n desde el punto de vista de las ideas pol¨ªticas y del proyecto global de la izquierda en este pa¨ªs. La izquierda -especialmente la perif¨¦rica- ha sido la portadora de una tradici¨®n federalista y de una iniciativa pol¨ªtica y cultural que casi han desaparecido del debate pol¨ªtico en esta d¨¦cada de los a?os ochenta. La izquierda se ha dejado caer en la trampa de una confrontaci¨®n sistem¨¢tica en la que la alternativa entre centralismo y autonomismo se ha convertido en alternativa entre la izquierda y el nacionalismo conservador. Sin caer en las actitudes defensivas y victimistas que impulsa el nacionalismo perif¨¦rico ni reivindicar frente a ¨¦l el viejo nacionalismo centrista, y sin dejarse arrastrar a la confrontaci¨®n sistem¨¢tica de nacionalidades abstractas, la izquierda debe proponer proyectos y modelos de organizaci¨®n pol¨ªtica v¨¢lidos para todas las nacionalidades y regiones de Espa?a, hacer progresar las autonom¨ªas hacia un sistema federal y recuperar en todas partes la hegemon¨ªa frente a los nacionalismos defensivos con un proyecto que potencie efectivamente el autogobierno dentro de un marco espa?ol y europeo m¨¢s general, m¨¢s creador, m¨¢s solidario y m¨¢s amplio de miras.