La reforma de la financiaci¨®n auton¨®mica, aplazada a 1986

El honorable Jordi Pujol, presidente de la Generalitat de Catalu?a, es, sin duda, uno de los ciudadanos m¨¢s perjudicado por la inesperada fatiga y posterior abandono de la cartera de Econom¨ªa y Hacienda de Miguel Boyer. El ex ministro quer¨ªa a toda costa llegar a un acuerdo con las autonom¨ªas a lo largo de 1985 sobre el modelo definitivo de financiaci¨®n de las comunidades, incluir la f¨®rmula en los Presupuestos Generales del Estado, y evitar una situaci¨®n que se presume muy conflictiva para el a?o pr¨®ximo (hay un riesgo muy serio de ruptura pol¨ªtica entre el Gobierno central y Catalu?a, Galicia y Andaluc¨ªa, seg¨²n reconoce un alto funcionario).El Gobierno G¨®nzalez, como muchos estudiantes, ha dejado los temas m¨¢s ingratos y complicados para el ¨²ltimo d¨ªa antes de los ex¨¢menes. Y en 1986 se va a juntar todo: refer¨¦ndum sobre la OTAN, elecciones legislativas, adaptaci¨®n sobre la marcha de la configuraci¨®n del Estado a la Comunidad Econ¨®mica Europea (hay temas claves, como la introducci¨®n del IVA o las exigencias impuestas para el acceso de Espa?a al Fondo Europeo de Desarrollo Regional), y como colof¨®n, por si faltara algo, 15 negociaciones bilaterales, con otras tantas comunidades aut¨®nomas, sobre el sistema definitivo de financiaci¨®n de las mismas y la necesidad, tambi¨¦n por imperativo legal, de elaborar la ley quinquenal del Cupo con el Pa¨ªs Vasco y la de Actualizaci¨®n del Convenio Econ¨®mico de Navarra. Entretanto, hoy ha vuelto a violarse la LOFCA al transcurrir el plazo de un mes previo a la presentaci¨®n de los presupuestos, exigido por la citada ley org¨¢nica, para la inclusi¨®n en los mismos de los acuerdos financieros para el pr¨®ximo a?o entre el Gobierno y las autonom¨ªas.

El entendimiento del Gobierno central con Converg¨¦ncia i Uni¨® (en el caso de las negociaciones con Catalu?a), con Alianza Popular (en el caso de Galicia) o con el PNV (en el caso del Pa¨ªs Vasco) va a ser mucho m¨¢s complicado en 1986, en plena confrontaci¨®n electoral o preelectoral de estos partidos con el PSOE de cara a las generales, per¨ªodo en que se van a acrecentar, l¨®gicamente, las cr¨ªticas, las descalificaciones y los enfrentamientos entre partidos.

Las cr¨ªticas hacia la parsimonia e indefinici¨®n del Gobierno en la resoluci¨®n de este problema empiezan a arreciar, y se producen incluso desde las propias filas socialistas. En Catalu?a, Jordi Pujol ha insinuado p¨²blicamente que la Generalitat puede devolver competencias a la Administraci¨®n Central si no se resuleve satisfactoriamente el tema de la financiaci¨®n; Ram¨®n Trias Fargas, presidente de Converg¨¨ncia Democr¨¢tica de Catalunya (CDC), ha ido a¨²n m¨¢s lejos, ha acusado al Gobierno de Madrid de estar asfixiando econ¨®micamente a las autonom¨ªas, y ha llegado a afirmar en un art¨ªculo que para Catalu?a ser¨ªa m¨¢s rentable la independencia. Los enfrentamientos del socialista andaluz Rodr¨ªguez de la Borbolla con los criterios auton¨®micos auspiciados desde la Vicepresidencia del Gobierno son de sobra conocidos, al igual que las discrepancias formuladas por los socialistas catalanes, y el propio Joaqu¨ªn Leguina, presidente de la Comunidad de Madrid y de la Federaci¨®n Socialista Madrile?a, acaba de declarar que "el Gobierno sigue siendo centralista, y el Estado de las autonom¨ªas no es serio".

Tras estas afirmaciones subyace una realidad: la grave situaci¨®n financiera en que se mueven muchas autonom¨ªas y el imperativo legal de poner fin al per¨ªodo transitorio de financiaci¨®n de las mis mas. Tal vez por ello no est¨¦ de m¨¢s, pese a la complejidad y, a los tecnicismos que supone la actual regulaci¨®n, examinar los mecanismos de financiaci¨®n que se han aplicado hasta ahora a las comunidades aut¨®nomas y sus resultados, para comprender mejor las reclamaciones y las cr¨ªticas qu¨¦ se est¨¢n haciendo al Gobierno central.Financiaci¨®n provisionalEl nuevo Estado de las autonom¨ªas, en lo referente a financiaci¨®n, se ha articulado transitoriamente en torno a dos modelos: uno general, regulado fundamentalmente por la ley org¨¢nica de Financiaci¨®n de las Comunidades Aut¨®nomas (LOFCA), de 22 de septiembre de 1980, y al que est¨¢n sometidas 15 comunidades aut¨®nomas, y otro foral, basado en conciertos econ¨®micos con el Estado, de aplicaci¨®n exclusiva al Pa¨ªs Vasco y a la Comunidad Navarra. En estas dos comunidades, todos los impuestos los recaudan las administraciones auton¨®micas, y de los. ingresos percibidos, devuelven al Estado una parte (el denominado cupo), cuya cuant¨ªa ha sido acordada previamente con el Gobierno central.

Catalu?a y las otras 14 comunidades de regimen general o com¨²n, de acuerdo con la LOFCA y con sus propios estatutos de autonom¨ªa, financian los servicios p¨²blicos que les han sido transferidos por la Administraci¨®n central con los siguientes recursos: tributos estatales cuyo rendimiento les ha sido cedido y cuya enumeraci¨®n figura en los respectivos estatutos de autonom¨ªa (impuesto sobre el lujo, partes del impuesto sobre transmisiones patrimoniales, porcentajes del impuesto de tr¨¢fico de empresas, etc¨¦tera); tasas afectas a servicios transferidos a las comunidades aut¨®nomas que han pasado a convertirse en tributos propios de las mismas; participaci¨®n en impuestos estatales no cedidos; Fondo de Compensaci¨®n Interterritorial (FCI); subvenciones estatales por transferencia de competencias o por convenios concretos entre una comunidad y un ministerio; posibilidad de introducci¨®n de impuestos propios o de establecer recargos sobre determinados tributos estatales; posible recurso a cr¨¦ditos y a emisi¨®n de deuda p¨²blica, e ingresos patrimoniales.

De todas estas fuentes de ingreso, las tres primeras est¨¢n circunscritas a la financiaci¨®n del gasto corriente (personal, funcionamiento o adquisici¨®n de bienes y servicios corrientes), y el Fondo de Compensaci¨®n Interterritorial est¨¢ destinado a financiar inversiones nuevas. Esta especializaci¨®n forzosa en el destino de los principales recursos financieros de las comunidades (los cuatro cap¨ªtulos citados suponen m¨¢s de 700.000 millones del bill¨®n de pesetas de financiaci¨®n global de las 15 autonom¨ªas de r¨¦gimen general en 1985) recorta de hecho la soberan¨ªa de sus parlamentos.

"El Ayuntamiento de Reus, el de Barcelona, o cualquier otro", indica un alto cargo, "cuentan con mayor autonom¨ªa real en cuanto a decidir el destino de los fondos que perciben del Estado que la Generalitat de Catalu?a, que se encuentra hipotecada por unas partidas que inexcusablemente deben emplearse en la, financiaci¨®n de gastos corrientes y por otras destinadas a inversiones nuevas, las del Fondo de Compensaci¨®n Interterritorial, cuyos proyectos deben contar adem¨¢s con la aprobaci¨®n y el visto bueno del Gobierno central. Para financiar cualquier otro proyect¨® de inversi¨®n o para poder llevar adelante cualquier ley que implique nuevas dotaciones presupuestarias, las comunidades aut¨®nomas y sus parlamentos tienen que recurrir a emitir deuda p¨²blica o a solicitar cr¨¦ditos".

El endeudamiento acumulado por el conjunto de las comunidades aut¨®nomas, en cifras de 1984 (¨²ltimas que se conocen), supera los 115.000 millones de pesetas. Cifra que pone de manifiesto, por una parte, la grave situaci¨®n financiera a la que han llegado las comunidades aut¨®nomas en menos de un lustro de funcionamiento, y confirma elocuentemente, por otra, la habitualidad con que han recurrido los Gobiernos regionales al endeudamiento como ¨²nica forma de poder ejercitar los servicios y competencias que les han sido transferidas por la Administraci¨®n central. Catalu?a, con 60.000 millones; el Pa¨ªs Vasco, con 25.580 millones; Andaluc¨ªa, con 8.960 millones, y Valencia, con 5.000 millones, eran las cuatro comunidades aut¨®nomas m¨¢s endeudadas al finalizar 1984.

Con el agua al cuello

La cifra de endeudamiento, por grave que parezca, es s¨®lo un s¨ªntoma de la dif¨ªcil situaci¨®n financiera en la que se desenvuelven muchas comunidades aut¨®nomas. Los dineros del Fondo de Compensaci¨®n Interterritorial, que seg¨²n la Constituci¨®n y la LOFCA, deb¨ªan satisfacer un doble cometido: financiar las inversiones nuevas y ser un instrumento de redistribuci¨®n de la riqueza y de correcci¨®n de las desigualdades entre las distintas regiones espa?olas, no han cumplido en absoluto el primero de los objetivos per seguidos, seg¨²n reconocen tanto las autoridades centrales como las auton¨®micas. Y no lo han cumplido, seg¨²n estas fuentes, "porque es pr¨¢cticamente imposible hacer compatibles dos objetivos que son heterog¨¦neos, m¨¢xime cuando el grado de cumplimiento de cualquiera de ellos est¨¢ en funci¨®n directa al grado de incumplimiento del otro".

La actual configuraci¨®n del FCI ha provocado insuficiencias financieras a varias administraciones regionales (Valencia, Madrid, Canarias, Baleares, etc¨¦tera) y ha coartado su autonom¨ªa presupuestaria al prohibirles la sustituci¨®n de gastos para inversi¨®n nueva por gastos corrientes. Se da as¨ª la situaci¨®n, por s¨®lo poner un ejemplo, de comunidades aut¨®nomas que disponen de recursos sobrados para construir escuelas, pero carecen de fondos suficientes para contratar maestros, y no pueden transferir dinero de una a otra partida.

La distribuci¨®n de las dotaciones del FCI, cuyo volumen global no ha crecido en t¨¦rminos reales en los ¨²ltimos tres a?os por necesidad de atender a otras prestaciones sociales (paro, reconversi¨®n, Acuerdo Econ¨®mico y Social), se realiza en proporci¨®n directa a los ¨ªndices de paro y migraci¨®n de cada regi¨®n y en proporci¨®n inversa a su nivel de renta. Estos baremos producen fuertes desequilibrios: la Comunidad de Madrid percibe muy poco dinero, pese a que resida en ciudades como Alcorc¨®n o Getafe buena parte de los parados y emigrantes andaluces o castellanos; mientras que en otras regiones, como en Castilla-La Mancha, se est¨¢n construyendo hasta cuarteles de la Guardia Civil mediante convenios con el Ministerio del Interior, pese a que no les corresponda este cometido, para emplear las dotaciones del FCI.

La participaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas en los impuestos del Estado, seg¨²n la LOFCA, se calcula en funci¨®n de una f¨®rmula complicada: se determina el coste efectivo de los servicios transferidos por el Estado a la comunidad, se deduce del mismo la recaudaci¨®n obtenida por los impuestos cedidos a la misma (lujo, patrimonio, etc¨¦tera), y se divide la cantidad resultante por los ingresos fiscales del Estado. De esta operaci¨®n aritm¨¦tica surge un porcentaje, que corresponde a la participaci¨®n que obtiene la comunidad aut¨®noma de los ingresos del Estado. Esta f¨®rmula otorga fuertes aumentos de dotaciones a las comunidades aut¨®nomas, al corresponderles un porcentaje fijo sobre una recaudaci¨®n fiscal del Estado que crece sustancialmente en los ¨²ltimos a?os, y al no contemplar, en contrapartida, una mayor participaci¨®n de las administraciones regionales en la absorci¨®n de unos gastos estatales (desempleo, prestaciones sociales, reconversi¨®n, etc¨¦tera) que aumentan tanto o m¨¢s que los ingresos fiscales.

Esta situaci¨®n llev¨® a que el pasado a?o se violara el esp¨ªritu de la LOFCA con el consentimiento de las propias comunidades aut¨®nomas (s¨®lo Galicia se neg¨® en redondo a aceptar el cambio, pero Alianza Popular, en la tramitaci¨®n de los presupuestos en el Senado, introdujo una enmienda corrigiendo los efectos de la negativa de la Xunta gallega). Los distintos guarismos de la f¨®rmula citada se actualizaron al ejercicio precendente, se obtuvo un nuevo porcentaje de participaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas en los ingresos del Estado y no se respet¨® el porcentaje fijo (aprobado el 18 de febrero de 1982 por el Consejo de Pol¨ªtica Fiscal y Financiera) que se les hab¨ªa aplicado en anteriores ejercicios.

Los problemas descritos ponen de manifiesto la precariedad financiera de algunas comunidades aut¨®nomas para hacer frente a las competencias, atribuciones y responsabilidades de gasto que se les ha atribuido. Los mecanismos financieros son claramente insuficientes, y el propio Gobierno central ha arbitrado convenios bilaterales con algunas comunidades, y ha desviado subvenciones o partidas estatales (los 50.000 millones del Acuerdo Econ¨®mico y Social, por ejemplo), con objeto de acallar reclamaciones y otorgar graciosamente balones de ox¨ªgeno a alg¨²n Gobierno regional. Las autonom¨ªas, don esta fuerte dependencia financiera del Gobierno central, ven seriamente limitadas las posibilidades de autogobierno y de gesti¨®n que les otorgan la Costituci¨®n y sus respectivos estatutos.

Dinero bajo cuerda

En Catalu?a, por ejemplo, en 1983, seg¨²n han puesto de manifiesto recientemente el portavoz socialista en el parlamento catal¨¢n, Llu¨ªs Armet, y el profesor de Hacienda P¨²blica Antoni Castells, las subvenciones alcanzaron el 60% de los ingresos de la comunidad (porcentaje que se eleva al 80% si se incluyen los ingresos destinados a la financiaci¨®n (le la Seguridad Social). Y en cuanto al gasto, m¨¢s de un 65% de los ingresos ten¨ªan que ser destinados a fines concretos no decididos por la Generalitat.

En este contexto de insuficiencia financiera y de fuerte dependencia de las comunidades auton¨®micas del Gobierno central se llega a 1985, fecha en que deben concluir por imperativos de la LOFCA (haber finalizado el proceso de transferencias del Estado a una comunidad) y de algunos estatutos de autonom¨ªa (el de Catalu?a, que fijaba un plazo de seis a?os) los mecanismos provisionales de financiaci¨®n de estas administraciones. La sustituci¨®n de los mecanismos provisionales de financiaci¨®n por otros definitivos es una tarea doblemente compleja: deben negociarse en 15 comisiones bilaterales del Gobierno con cada una de las autonom¨ªas, y debe ajustarse el nuevo sistema a las condiciones impuestas por nuestra incorporaci¨®n a la CEE, que en aspectos sustanciales modifica la definici¨®n de competencias y reparto de atribuciones entre el Estado y las autonom¨ªas.

A lo largo de este a?o ha habido multiples reuniones del Gobierno central con distintas autonom¨ªas, especialmente con Catalu?a, y se han encargado estudios y elaborado libros blancos sobre lo que deber¨ªa ser el modelo definitivo de financiaci¨®n. Se hab¨ªa avanzado en algunos temas, y, Miguel Boyer, hasta su marcha del Gobierno, se hab¨ªa mostrado partidario de concluir cuanto antes un acuerdo con algunas comunidades, al menos con Catalu?a, para poder incluirlo en el proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado para 1986. Tras la salida de Boyer, el Gobierno ha congelado este proceso de negociaciones, lo que no s¨®lo ha hecho imposible la inclusi¨®n del acuerdo en el proyecto de presupuestos, sino que adem¨¢s ha provocado el mencionado nuevo incumplimiento, a partir de hoy, de la LOFCA.