Cinco 'cumbres' en la historia del control de armamentos

Las expectativas son suficientemente modestas como para sugerir que, con el encuentro de Ginebra, Washington no pretende exactamente restablecer el sistema de reuniones anuales entre los m¨¢ximos dirigentes de Estados Unidos y la Uni¨®n Sovi¨¦tica que se quiso instaurar en 1972, con objeto de desarrollar y consolidar el proceso de control de armamentos.En cada una de las cinco cumbres celebradas entre el ¨²ltimo a?o citado y 1979, las dos superpotencias llegaron, en efecto, a acuerdos armamentistas concretos, si bien su importancia vari¨® en funci¨®n de una evoluci¨®n pol¨ªtica que asfixi¨® el esp¨ªritu de la distensi¨®n antes de que ¨¦ste hubiera cumplido su primer quinquenio.

Los acuerdos SALT I fueron firmados por Richard Nixon y Leonid Breznev en Mosc¨², el 26 de mayo de 1972, en la que fue la primera verdadera cumbre sovi¨¦tico-norteamericana, si se prescinde de la entrevista que John Kennedy y Nikita Jruschov celebraron en Viena en 1961, como intento incipiente de abrir una nueva v¨ªa normalizadora para las relaciones entre las dos potencias contendientes, y de la de Dwight Eisenhower y Jruchov de 1959, centrada en el problema de Berl¨ªn.

En el contexto pol¨ªtico de la cumbre de 1972 dominaron los deseos estadounidenses de salir de la guerra de Vietnam, al amparo de una nueva diplomacia triangular que buscaba el acercamiento simult¨¢neo a Pek¨ªn y Mosc¨², cuyas relaciones se agriaron progresivamente desde el conflicto fronterizo chino-sovi¨¦tico de 1968. Para 1972, las dos capitales orientales hab¨ªan asegurado a Hanoi que no llevar¨ªan su apoyo hasta el punto de comprometer la nueva marcha de sus relaciones con Estados Unidos.

Para Washington, este logro tuvo un precio en el terreno del control de armamentos. Henri Kissinger, que en su calidad de consejero de Seguridad Nacional promovi¨® el acercamiento a Pek¨ªn, fue tambi¨¦n el art¨ªfice casi ¨²nico de los acuerdos SALT I, a trav¨¦s del canal privilegiado y con frecuencia secreto que entabl¨® con el embajador de la URSS en Washington, Anatoli Dobrinin. Su negociaci¨®n fue eminentemente pol¨ªtica, y a ella le corresponde la responsabilidad sobre los aciertos y desaciertos de los acuerdos firmados.

EE UU hab¨ªa iniciado la negociaci¨®n de los SALT I en 1969 con una clara conciencia de su superioridad en el campo de la defensa antimisiles, pero tambi¨¦n de la resistencia que planteaba el Congreso al desarrollo de este tipo de armamentos. Era clara adem¨¢s la superioridad norteamericana en sistemas de cabezas m¨²ltiples y reorientables (MIRV), que hab¨ªan sido probadas con ¨¦xito por EE UU en 1968, cuando esa tecnolog¨ªa era muy incipiente en la URSS. En consecuencia, Kissinger plante¨® as¨ª la negociaci¨®n: no acordar¨ªa limitaciones sobre sistemas de cabezas m¨²ltiples (el Pent¨¢gono se opon¨ªa a ello), pero s¨ª aceptar¨ªa restringir los sistemas de defensa antimisiles (relativamente ineficaces y limitados de todos modos por el Congreso) a condici¨®n de que la URSS limitara sus arsenales ofensivos, especialmente los misiles m¨¢s pesados.

La relaci¨®n entre estos dos polos de su ecuaci¨®n se rompi¨®, de alg¨²n modo, en el acuerdo de principio del 20 de mayo de 1971, que fue m¨¢s expl¨ªcito en cuanto a la limitaci¨®n de las defensas antimisiles que en la de las armas ofensivas. En base a dicho acuerdo, Nixon y Breznev pudieron firmar, un a?o m¨¢s tarde en Mosc¨², los primeros documentos integrantes del SALT I: el Tratado sobre Limitaci¨®n de Defensas Antimisiles (ABM), el Acuerdo Provisional sobre Limitaci¨®n de Armas Ofensivas y los Principios B¨¢sicos para las Relaciones Mutuas, que incluyen 12 normas generales de conducta a las que Breznev dio gran importancia, pero no Nixon.

El control de armamentos qued¨® lanzado con dos graves defectos: la falta de restricciones sobre los sistemas de cabezas m¨²ltiples (en los que la URSS acabar¨ªa imponi¨¦ndose) y sobre las armas antisat¨¦lites, que pueden servir para desarrollar armas antimisiles en contra de lo establecido por el tratado ABM. La distensi¨®n comenz¨® a expandirse sobre esa fr¨¢gil base, pero cuando Breznev lleg¨® a Washington el 18 de junio de 1973, para iniciar la segunda cumbre, el clima hab¨ªa cambiado. En el terreno pol¨ªtico, el sovi¨¦tico quer¨ªa plantear al norteamericano el problema de Oriente Pr¨®ximo, consciente de que EE UU hab¨ªa iniciado su diplomacia secreta con el presidente egipcio Anuar el Sadat un a?o antes. Pero el cambio m¨¢s determinante fue el estallido del caso Watergate, que min¨® la posici¨®n de un Nixon que acababa de ser reelegido triunfalmente.

A finales de abril, y en el contexto de ese esc¨¢ndalo, Elliot Richardson ces¨® en el Departamento de Defensa, siendo sustituido por James Schlesinger, enemigo declarado de la distensi¨®n, que un a?o despu¨¦s conseguir¨ªa la aprobaci¨®n del presidente para su nueva doctrina sobre el empleo de las armas nucleares.

Atasco en los SALT II

La segunda cumbre, desarrollada en Washington y en Camp David, no permiti¨® ning¨²n progreso en la negociaci¨®n de los acuerdos SALT II, atascados por la negativa sovi¨¦tica a acordar l¨ªmites globales e iguales para las armas nucleares de las dos partes, pero s¨ª produjo un total de 10 acuerdos, entre ellos el de concluir el SALT II para finales de 1974, y el Acuerdo para la Prevenci¨®n de la Guerra Nuclear, ampliaci¨®n de los principios b¨¢sicos concertados el a?o anterior, que pas¨® a integrar el cuerpo de los SALT I. Tambi¨¦n se acord¨® lanzar la Conferencia sobre la Cooperaci¨®n y Seguridad en Europa (CSCE), que culminar¨ªa dos a?os m¨¢s tarde.

La futilidad de estos compromisos de conducta internacional fue puesta de manifiesto por el desenlace de la guerra ¨¢rabe-israel¨ª de 1973. Las negociaciones finales entre Egipto e Israel pusieron de manifiesto no s¨®lo que la competencia exterior entre las dos potencias era tan incontrolada como antes de iniciarse las cumbres bilaterales, sino que la URSS hab¨ªa perdido definitivamente su influencia sobre Anuar el Sadat.

Paul Nitze, miembro del equipo negociador estadounidense desde 1969, dimiti¨® el 14 de junio de 1973, para unirse luego activamente a los opositores del proceso SALT. Los senadores Henry Jackson y Charles Vanik comenzaron poco despu¨¦s su campa?a contra el fortalecimiento de los lazos comerciales con la URSS mientras Mosc¨² no facilitara la emigraci¨®n de los jud¨ªos sovi¨¦ticos.

En ese ambiente, la tercera cumbre de Nixon y Breznev, celebrada en Mosc¨² del 27 de junio al 3 de julio de 1974, apenas produjo resultados: un protocolo que limitaba a un solo emplazamiento las dos bases de defensa antimisiles previstas por el tratado ABM; un acuerdo sobre limitaci¨®n a 150 kilotones de la potencia de las pruebas nucleares, y el compromiso, propuesto por Nixon, de celebrar una nueva cumbre antes de finales de a?o para firmar el SALT II.

Claro que Nixon no pudo asistir ya a esa reuni¨®n, porque el caso Watergate le oblig¨® a dimitir en agosto, y Gerald Ford le sustituy¨® como presidente. ?ste reafirm¨® su inter¨¦s por el proceso SALT, y el 23 de noviembre de 1974 acudi¨® a Vladivostok para celebrar con Breznev la cuarta cumbre, ¨²ltima de este per¨ªodo. En Vladivostok se lleg¨® a un acuerdo pleno sobre el SALT II, que incluir¨ªa un l¨ªmite global y ¨²nico para todas las armas nucleares, con subl¨ªmites para las de cabezas m¨²ltiples. Pero el compromiso, celebrado con euforia, no pudo ser firmado hasta cinco a?os m¨¢s tarde. El deseo de la URSS de que se contaran como armas estrat¨¦gicas los misiles de crucero de largo alcance norteamericanos y el empe?o de EE UU por incluir en el c¨®mputo el bombardero Backfire sovi¨¦tico fueron el pretexto del retraso.

El Tercer Mundo

A partir de 1975 comienza la implicaci¨®n sovi¨¦tica y la presencia cubana en Angola, que habr¨ªa de marcar la escalada de la competencia en el Tercer Mundo. Ford y Breznev se vieron ese mismo a?o en la capital de Finlandia, con motivo de la firma del Acta de Helsinki, pero no hubo cumbre. Tampoco la habr¨ªa en 1976, a?o decisivo para la decadencia de la distensi¨®n, de la que Ford hubo de distanciarse claramente, porque se encontraba en campa?a frente a un Ronald Reagan que le disputaba la nominaci¨®n republicana con un lenguaje agresivamente antisovi¨¦tico.

De todos modos, en la elecci¨®n presidencial Ford perdi¨® frente a James Carter, quien trat¨® de reunirse con Breznev en cuanto tom¨® el poder, en 1977. Pero el sovi¨¦tico le respondi¨® que, si no era para firmar el SALT II, no habr¨ªa cumbre. La primera propuesta sobre control de armamentos que el nuevo presidente transmiti¨® a Mosc¨² por mediaci¨®n de su secretario de Estado Cyrus Vance prescind¨ªa del acuerdo de Vladivostok y fue rechazada de plano por los sovi¨¦ticos.

Durante el mandato de Carter, el arco de la crisis, en expresi¨®n acu?ada por su consejero de Seguridad Nacional, Zbigniew Brzezinski, se desplaz¨® sucesivamente de Angola al Cuerno de ?frica (toma del poder en Etiop¨ªa por el coronel Mengistu Haile Marlam el 3 de febrero.de 1977), Zaire (invasi¨®n de Shaba en la primavera del mismo a?o), Yemen del Norte (asesinato del presidente Ibrahim Mohamed en octubre), Afganist¨¢n (derrocamiento del presidente Mohamed Daud e instauraci¨®n de un r¨¦gimen prosovi¨¦tico en abril de 1978), sureste asi¨¢tico (invasi¨®n de Camboya por Vietnam a finales de 1978) y Cuba (presencia de una brigada sovi¨¦tica en agosto de 1979).

En ese contexto, Carter decidi¨® firmar el SALT II, sobre la base del mismo acuerdo alcanzado en Vladivostok cinco a?os antes, pero con el a?adido de un n¨²mero desproporcionado de cl¨¢usulas interpretativas orientadas a zanjar las diferencias debatidas desde entonces.

La cumbre de Viena entre Carter y Breznev, el 16 de julio de 1979, fue la ¨²ltima celebrada con anterioridad a la presente. Meses despu¨¦s, en noviembre, la toma de rehenes en la Embajada de EE UU en Ir¨¢n y el fracaso del intento de su liberaci¨®n destruyeron las ¨²ltimas briznas del prestigio de Carter. El 12 de diciembre, la OTAN adopt¨® la decisi¨®n de desplegar los nuevos euromisiles norteamericanos. A finales del mismo mes, la URSS invadi¨® Afganist¨¢n. El Tratado SALT II jam¨¢s, fue ratificado por el Congreso norteamericano.

Reagan es el primero de los ¨²ltimos cuatro presidentes de EE UU que no se ha entrevistado con su hom¨®logo sovi¨¦tico durante casi cinco a?os de mandato. Durante 1982 y 1983, las negociaciones sobre control de armamentos prosiguieron con las fracasadas conversaciones INF, armas de alcance intermedio, (dirigidas por Paul Nitze) y con las START sobre armamentos estrat¨¦gicos (dirigidas por Edward Rowny). Las posiciones de las dos potencias se han acercado desde que una nueva negociaci¨®n global comenz¨® en Ginebra, en marzo de este a?o. Pero las diferencias en torno a la Iniciativa de Defensa Estrat¨¦gica (SDI) de Reagan parecen excluir la posibilidad de cualquier acuerdo.