Un refer¨¦ndum necesario

La celebraci¨®n del refer¨¦ndum sobre la permanencia de Espa?a en la Organizaci¨®n del Tratado del Atl¨¢ntico Norte (OTAN) es un hecho positivo y necesario, seg¨²n el autor de este art¨ªculo, en el que se realiza un an¨¢lisis del significado de este tipo de consultas y de su valor en las democracias.

La actual pol¨¦mica sobre la OTAN, con la divergencia Parlamento/opini¨®n p¨²blica, replantea, jur¨ªdica y pol¨ªticamente, una de nuestras (pocas) novedades constitucionales: la instituci¨®n referendaria, en general, y de modo especial, el denominado referendo consultivo. As¨ª, un conflicto pol¨ªtico va a servir para poner en marcha una instituci¨®n (el referendo consultivo) que asentar¨¢, sin duda, nuestro sistema democr¨¢tico. El conflicto, abierto o solapado, es claro: por una parte, la mayor¨ªa parlamentaria est¨¢ a favor de la OTAN, desde la entusiasta y plena integraci¨®n (la OTAN como cruzada y como reserva espiritual de Occidente) hasta posiciones matizadas integracionistas (la OTAN como mal menor o como ladina raz¨®n de Estado); por otra parte, sectores pol¨ªticos minoritarios y una muy amplia opini¨®n p¨²blica que, seg¨²n las encuestas, tiene reservas hacia la OTAN o est¨¢ frontalmente en contra.El referendo o refer¨¦ndum -con sus plurales, todos ellos v¨¢lidos: referendos, referenda o refer¨¦ndums - cf. Ac. y M. Seco- fue un tema muy discutido y, al final, consensuado en el pro ceso constituyente. De una concepci¨®n amplia y generosa a la participaci¨®n popular directa se pas¨¦ a un texto limitativo, que es el vigente. Para este acuerdo y redacci¨®n se tuvieron en cuenta tanto factores pol¨ªticos, muy discutibles, como doctrinas jur¨ªdicas, m¨¢s discutibles todav¨ªa, sin excluir experiencias o antecedentes, espa?ola o europeas. De todo hubo. Al final, con algunas excepciones, ideol¨®gicamente diferenciadas, se adopt¨® una normativa ambigua y reducida. El miedo, como dec¨ªa un cl¨¢sico, acompa?a siempre a las fundaciones de los Estados. La naturaleza del referendo, en su relaci¨®n con el tipo de democracia y, en concreto, la significaci¨®n y alcance del referendo consultivo, ha producido ya una buena literatura constitucional. As¨ª, entre otros, se podr¨ªan citar las obras y monograf¨ªas de Denquin, Bettinelli, Cadart, Rescigno y, entre nosotros, Lucas Verd¨², Juli¨¢n Santamar¨ªa, Pedro de Vega, Enrique Linde, Miguel Herrero Lera, Luis Aguiar, Mar¨ªa Rosa Ripoll¨¦s, Cruz Villal¨®n.

La instituci¨®n referendaria remite a una vieja pol¨¦mica, fundamento dual, antag¨®nico/complementario, de la democracia moderna: Monstesquieu o Rousseau. Es decir, democracia representativa o democracia directa. El principio de soberan¨ªa parlamentaria triunfar¨¢, a pesar de algunos cortos per¨ªodos radicales, sobre la soberan¨ªa popular durante todo el siglo XIX. La racionalizaci¨®n parlamentaria y, sobre todo, la democratizaci¨®n de la vida pol¨ªtica, despu¨¦s de la I Guerra Mundial, no har¨¢ cambiar sustancialmente el recelo antirrusoniano, pero s¨ª se introducir¨¢ gradualmente el referendo, transformando o corrigiendo la democracia liberal cl¨¢sica. En otras palabras: se afianzar¨¢, operativamente, un r¨¦gimen mixto, en donde coexistir¨¢ la democracia representativa (como funcionamiento normal y regular) y ciertas instituciones de la democracia directa (como excepcionalidad, mediante la iniciativa popular y el referendo). El constitucionalismo de la segunda posguerra reasentada la democracia (Italia, Jap¨®n, Francia, entre otros pa¨ªses), seguir¨¢ el camino que en su d¨ªa, en los a?os 1919 y 1920, iniciaron las constituciones pioneras weimeriana y austriaca (con la excepci¨®n de Suiza).

Nuestra renovaci¨®n democr¨¢tica comenz¨® tambi¨¦n con un gran entusiasmo referendario. Habl¨¢bamos entonces de democracia avanzada, no de democracia reducida o bloqueada. El art¨ªculo 85 del informe de la ponencia, sobre el que trabajar¨ªa la Comisi¨®n de Asuntos Constitucionales, era muy receptivo a la participaci¨®n popular directa: as¨ª, la iniciativa del referendo pod¨ªa corresponder a ambas c¨¢maras, al Gobierno, a las comunidades aut¨®nomas y, sobre todo, a los electores (no menos de 750.000; desde el PSP propugn¨¢bamos un n¨²mero menor: 500.000); por otra parte, el objeto del referendo era tambi¨¦n amplio: las leyes aprobadas por las Cortes y a¨²n no sancionadas, las decisiones pol¨ªticas de especial importancia y de derogaci¨®n de leyes en vigor. Este entusiasmo referendario r¨¢pidamente, por encanto, se diluy¨®. El art¨ªculo 92 actual, al margen de otros dedicados a los referendos auton¨®micos y constitucionales (art¨ªculos 151, 152 y 168.3), limita, en efecto, naturaleza, ¨¢mbito e iniciativa. Se hablar¨¢, de esta manera, de referendo consultivo y se aplicar¨¢, en su caso, "a las decisiones de especial importancia pol¨ªtica", convoc¨¢ndose por el Rey, mediante propuesta del presidente del Gobierno, previamente autorizado por el Congreso de los Diputados. Aparentemente, la democracia cl¨¢sica representativa triunfa sobre los t¨ªmidos pasos de la democracia directa. Digo aparentemente porque, sin embargo, el art¨ªculo 23 reafirmar¨¢, a su vez, el car¨¢cter desproporcionadamente mixto, uniendo ambas concepciones: la representativa y la directa (o, como denomina el profesor Pedro de Vega, democracia de identidad). En efecto, dicho art¨ªculo establece expresamente que "los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos p¨²blicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos". En definitiva, nuestra Constituci¨®n, se?alando que la soberan¨ªa reside en el pueblo (art¨ªculo 1.2), en concordancia con el citado art¨ªculo 23 y con el art¨ªculo 66, reasume e integra las dos concepciones b¨¢sicas del derecho p¨²blico europeo democr¨¢tico: la participaci¨®n mediante representantes (Cortes) y la participaci¨®n directa (llamada al pueblo).

Consecuencias

Dejando al margen los referendos auton¨®micos y constitucionales, la pol¨¦mica doctrinal y las incidencias pol¨ªticas se acent¨²an en el referendo consultivo y, muy concretamente, debido a la pol¨¦mica sobre la compleja cuesti¨®n de la OTAN: una ser¨ªa contraponer consultivo a obligatorio; otra, consultivo a vinculante. Evidentemente, sobre el primer caso no parece que haya dudas: no todas las decisiones requieren un referendo, sino s¨®lo aquellas que el presidente del Gobierno, previamente autorizado por el Congreso de los Diputados, y convocado por el Rey, estime pol¨ªticamente oportunas y necesarias, o resultado de un compromiso adquirido.

La segunda cuesti¨®n exige matizar m¨¢s. El fundamento ¨²ltimo de la democracia es, sin duda, la voluntad popular. Si jur¨ªdicamente no es vinculante, s¨ª lo es ¨¦tica y pol¨ªticamente: as¨ª, la distinci¨®n entre referendo consultivo y referendo decisorio se disuelve primando la voluntad popular directamente manifestada. A sensu contrario, quedar¨ªa desvirtuada la democracia. De hecho, la pr¨¢ctica democr¨¢tica contempor¨¢nea se acomoda a la teor¨ªa democr¨¢tica. As¨ª, por ejemplo, en los referendos consultivos noruego y austriaco, de 1972 y 1978, sobre el rechazo de Noruega al ingreso en la CEE o el referendo austriaco nuclear. En ambos casos se entendi¨® claramente -opini¨®n p¨²blica y Gobierno- que, desde el punto de vista de la pol¨ªtica democr¨¢tica, los resultados eran vinculantes.

Por ¨²ltimo, me interesar¨ªa comentar dos aspectos, que se derivan de lo dicho anteriormente: el problema de la dimisi¨®n o no dimisi¨®n del Gobierno, que, proponiendo determinado referendo, lo pierda; y, por otra parte, las garant¨ªas que deben ser inherentes al referendo consultivo. A mi juicio, por lo que se refiere a la primera cuesti¨®n, lo m¨¢s l¨®gico -dada la discrepancia entre la voluntad popular directa y la representaci¨®n parlamentaria- ser¨ªa la inmediata disoluci¨®n de las Cortes, pero no, necesariamente, la dimisi¨®n del presidente del Gobierno, salvo que, por decisi¨®n pol¨ªtica personal, el presidente del Gobierno, libremente, comprometiese el resultado a su permanencia. Bratelli as¨ª lo hizo y dimiti¨® al perder; Craxi anunci¨® que, si perd¨ªa el referendo sobre pol¨ªtica econ¨®mica, dimit¨ªa, y no lo hizo porque gan¨®. La segunda cuesti¨®n (garant¨ªas) remite al hist¨®rico problema de la distinci¨®n entre plebiscito y referendo. Un plebiscito, en este orden interno, es un referendo sin garant¨ªas: por ejemplo, los plebiscitos napole¨®nicos o franquistas. El problema de las garant¨ªas no s¨®lo consiste en un correcto desarrollo y control que evite las manipulaciones, sino algo sustancial: que la alternativa, en la pregunta, sea clara. La doctrina constitucional y la pr¨¢ctica pol¨ªtica democr¨¢tica transcurren, as¨ª, dentro de estos esquemas. No se trata -y no debe tratarse- de problemas ideol¨®gicos partisanos, derecha/ izquierda, sino que, fundamentalmente, traducen la esencia de la democracia pluralista contempor¨¢nea. En este sentido, el profesor Fraga, colega acad¨¦mico, desde el reformismo conservador, como se autodefini¨® en la etapa constituyente, lleg¨® a afirmar, con cierta exageraci¨®n radical-democr¨¢tica, lo siguiente: "... La soberan¨ªa no est¨¢ en el Parlamento en nuestra Constituci¨®n; el Parlamento es un ¨®rgano constituido como los dem¨¢s; justamente esta ventana abierta a las fuerzas sociales, a trav¨¦s del refer¨¦ndum, en todos los casos que prev¨¦ el art¨ªculo 85 (del proyecto), de iniciativa popular, en mi opini¨®n es sumamente conveniente para una verdadera democracia, porque, efectivamente, hay una tercera fase en la cual se quiere establecer la llamada soberan¨ªa del Parlamento a trav¨¦s del predominio ¨²nico y exclusivo de los partidos... Creo que la mejor frase que se ha dicho en toda la historia sobre la representaci¨®n la dijo Chesterton cuando manifest¨®: 'Es un extra?o sistema de representaci¨®n, cuando los representantes dicen s¨ª y los representados quieren decir no: en ese momento termina la representaci¨®n del Parlamento y empieza la voluntad directa del pueblo: Rebus ipsis et factis". Por su parte, mi tambi¨¦n colega y viejo amigo el profesor ¨®scar Alzaga, menos rusoniano que el profesor Fraga, dir¨¢, con matices y reservas: "... Un resultado (del referendo consultivo) no tendr¨¢ formalmente car¨¢cter vinculante, aunque si el pueblo se manifiesta en t¨¦rminos muy netos en favor de una determinada opci¨®n no es de prever, en el terreno del realismo pol¨ªtico, que ni el Gobierno ni el Congreso de los Diputados se aventuren a ir contra la opini¨®n popular manifestada a trav¨¦s de tal v¨ªa".

Conclusi¨®n

La OTAN, sin duda, revela ser un problema pol¨ªtico pol¨¦mico, con una opini¨®n p¨²blica muy sensibilizada y con la conciencia de que se trata de una decisi¨®n pol¨ªtica de especial importancia, que marca, entre otras cosas, una discrepancia o eventual discrepancia Parlamento/ pueblo. Y habr¨ªa que a?adir m¨¢s: el partido -hoy en el Gobierno-, en su momento, adopt¨® notoriamente una determinada decisi¨®n, a la que, pol¨ªtica y ¨¦ticamente, est¨¢ comprometido, y que, jur¨ªdicamente, puede instrumentarla -de forma clara, sin reconducirla a plebiscito- en base al art¨ªculo 92 de la Constituci¨®n. Y, por ¨²ltimo, que las exigencias democr¨¢ticas constituyen una obligatoriedad c¨ªvica de participaci¨®n -voto en blanco, voto a favor, voto en contra-, pero nunca de abstenci¨®n, en el referendo anunciado como en cualquier otra actividad electoral.

Este referendo consultivo sobre la OTAN ayudar¨¢, as¨ª, a resolver confusiones y contradicciones, permitiendo, a la vez, un desarrollo constitucional positivo para los h¨¢bitos democr¨¢ticos. Salir del miedo es centrar la democracia.

es catedr¨¢tico de Derecho Constitucional de la universidad Complutense.