El reto de la funcion p¨²blica

La tradicional presencia de los vascos en puestos funcionariales, evocada ya en El Quijote, se prolongar¨ªa hasta nuestro siglo, favoreciendo el esplendor de la Administraci¨®n foral. El corte que supuso la ¨¦poca del franquismo dio origen a diversos errores de planteamiento a la hora de poner en marcha, desde la inexperiencia, la nueva Administraci¨®n aut¨®noma del Pa¨ªs Vasco. La pretensi¨®n de patrimonializaci¨®n de la funci¨®n p¨²blica por el partido mayoritario representado en las instituciones vascas acentu¨® los efectos de esos errores.

Sin entrar en el marco hist¨®rico de la Monarqu¨ªa del antiguo r¨¦gimen, en la que el excedente vasco ocupaba, como ha indicado Caro Baroja, un gran n¨²mero de puestos de la alta burocracia, la Administraci¨®n vasca, la foral, naturalmente, aborda el siglo XX con inusitado vigor: el proporcionado por el soporte econ¨®mico de los conciertos. La belle ¨¦poque supone el momento de m¨¢ximo esplendor en este plano, con un real c¨²mulo de realizaciones (especialmente en viales, tendidos ferroviarios y servicios asistenciales sanitarios) que han llegado hasta nuestros d¨ªas. Logros que contrastaban con la escu¨¢lida Administraci¨®n perif¨¦rica del Estado, inexistente o con un decurso l¨¢nguido e inercial.Tambi¨¦n es claro el corte ocasionado por el franquismo. La Administraci¨®n vasca se hace for¨¢nea en cuanto al personal; los cuadros suministrados por la universidad de Deusto optan por las mejores expectativas econ¨®micas de las empresas privadas o de los cuerpos estatales de elite; el servicio p¨²blico adquiere las lacras del poder pol¨ªtico, autoritario, corrupto e ineficaz. Se produce, en consecuencia, el deterioro de las administraciones vascas hasta extremos insospechados, con la excepci¨®n de las diputaciones forales de ?lava y Navarra, que, manteniendo el concierto y convenio econ¨®mico, se erigen en el punto de mira del resto de instituciones.

Llegamos as¨ª a la emergencia de la Administraci¨®n auton¨®mica. En un ¨¢mbito virgen de experiencias, el movimiento pluridireccional era obligado en una coyuntura de grandes esperanzas. En ese contexto, la imaginaci¨®n desplegada no fue excesiva: exist¨ªa un modelo, el estatal, que se adopta mim¨¦ticamente, en cuanto pose¨ªa la virtud de que "funcionaba", lo que no era poco. Sin embargo, se adquieren paralelamente los defectos connaturales al esclerotizado modelo, y as¨ª surge la inflaci¨®n org¨¢nica, sobre todo de la c¨²pula de altos cargos p¨²blicos, creando la figura de un infante reci¨¦n nacido con cabeza de adulto; igualmente se adopta el difundido sistema estatal (en especial en el ¨¢mbito del profesorado universitario) de las contrataciones administrativas de personal, sin garant¨ªa alguna en su reclutamiento; operaci¨®n con la que se consigue el sedimento de unos centenares de fieles a cualquier precio a la nueva autoridad pol¨ªtica. Bien es cierto que esta burocracia se hallaba imbuida de una cierta m¨ªstica, que redime hasta cierto punto su pecado original: se trata, y en ello se puso todo el empe?o, de poner en marcha por primera vez en la historia un proyecto nacionalitario vasco en una situaci¨®n de normalidad.

Primeras piedras

Pronto se ir¨¢n colocando las primeras piedras de la nueva estructura organizativa y funcionarial vasca. Dos coordenadas son predicables desde el inicio hasta el presente en el edificio todav¨ªa inacabado: a) una opci¨®n, de tipo reactivo frente a la realidad burocr¨¢tica espa?ola, opci¨®n que se decantaba, como ha se?alado Jim¨¦nez Asensio, por el sistema managerial privado, despreciativa para los cuerpos funcionariales y proclarnadora de las excelencias de la eficacia ante todo; b) una preocupaci¨®n esencial centrata en la l¨®gica de las perentoriedades coyunturales, marginando el tiempo l¨®gico que reclamaba una legislaci¨®n parlamentaria de planificaci¨®n y direcci¨®n de la ardua cuesti¨®n. Desarrollo reglamentario, por otra parte meritorio en lo que se refiere al an¨¢lisis y valoraci¨®n de los puestos de trabajo funcionariales, materia en la que la comunidad aut¨®noma vasca se erige en avanzada en el Estado.

Puede plantearse el interrogante de si un sistema funcionarial y organizativo fundado en los par¨¢metros de la empresa privada, en la exclusiva fijaci¨®n en el puesto de trabajo, puede sobrevivir en un contexto, y no s¨®lo estatal, de tipo burocr¨¢tico corporativo y de r¨¦gimen estatutario para los funcionarios p¨²blicos.

No obstante, el parto del nuevo ser se ver¨¢ sacudido por una doble circunstancia, que obligar¨¢ a acomodaciones dom¨¦sticas, resueltas con acierto, aunque, una vez m¨¢s, sin una clara perspectiva de futuro. La llegada, v¨ªa transferencia de servicios, de un importante volumen de personal proveniente de la Administraci¨®n central, comportaba el agravio comparativo de sus muy inferiores retribuciones, compar¨¢ndolas con los contratados administrativos por la comunidad, que adem¨¢s ocupaban los puestos m¨¢s cualificados de los servicios centrales. La situaci¨®n desembocar¨¢ en el plan de homologaci¨®n funcional y salarial de octubre de 1984, que supon¨ªa un aumento complementario acompa?ado, como justificada contrapartida, de una serie de medidas que equival¨ªan a un mayor rendimiento del personal y de una correlativa mejora del servicio p¨²blico (jornada semanal, horarios de ma?ana y tarde, puesto de dedicaci¨®n especial, etc¨¦tera).

La ley de Territorios Hist¨®ricos de noviembre de 1983 implic¨® una redistribuci¨®n de competencias entre los ¨®rganos forales de dichos territorios y las instituciones comunes. En el per¨ªodo 1984 y 1985, 3.046 personas pasaron de las filas de las diputaciones forales a la dependencia del Gobierno vasco. De nuevo, una situaci¨®n de manifiesta desigualdad laboral y econ¨®mica entre colectivos, esta vez a favor de los provenientes de las instituciones provinciales. El resultado final de la nivelaci¨®n al alza ha consistido, hasta el momento, en el decreto de 14 de octubre de 1986, denominado de "clasificaci¨®n de puestos de trabajo de la Administraci¨®n de la comunidad aut¨®noma", que tiene bien presente, y ah¨ª est¨¢ su justificaci¨®n, el VII acuerdo regulador de las condiciones de empleo del personal de la Administraci¨®n foral de Euskadi, mediante los correspondientes aumentos retributivos.

Flujos econ¨®micos

?Qu¨¦ estaba pasando en el ¨ªnterin con las prepotentes administraciones forales y la nada prepotente administraci¨®n municipal? El concierto econ¨®mico insuflar¨¢ flujos econ¨®micos importantes a las instituciones provinciales, dando lugar al sintom¨¢tico dato de que el c¨®mo gastar ser¨¢ la operaci¨®n pol¨ªtica de mayor complejidad. Tambi¨¦n se asiste a un fen¨®meno conflictivo: el degradante e incre¨ªble retraso en la regulaci¨®n de los derechos sindicales y de negociaci¨®n colectiva de los funcionarios p¨²blicos, m¨¢s resaltable partiendo de un Gobierno socialista, motiva una pol¨ªtica "anticipativa" de las administraciones locales vascas que pactan acuerdos de este tipo con las centrales sindicales, entre las que lleva un papel protagonista ELA-STV. Las reacciones "legalistas" que se originan de inmediato han ocasionado una situaci¨®n f¨¢ctica, sin cobertura formal alguna, en la que los acuerdos mencionados siguen teniendo lugar. Por lo dem¨¢s, al no regularse la homogeneidad de las diversas administraciones vascas, no se ha avanzado en la tan necesaria movilidad funcionarial.

?Qu¨¦ cabe deducir de este conglomerado normativo y de praxis tan disperso sobre un territorio tan exiguo? En primer lugar, la falta constatable de una pol¨ªtica parlamentaria racional y con miras de permanencia, con voluntad de ordenar y afrontar la problem¨¢tica de fondo. El parche puede ser ¨²til, pero no por ello dejar¨¢ de ser un parche.

En segundo lugar, destacar otro hecho: la aguda crisis industrial y el angostamiento de las expectativas de colocaci¨®n, el debilitamiento de los grandes cuerpos de elite estatales, las indudables mejoras retributivas del sector p¨²blico han supuesto la elevaci¨®n popular de la imagen del funcionario, cuya estabilidad resalta m¨¢s en una sociedad desequilibrada. Retorno a tiempos pret¨¦ritos, de perdida imagen en la memoria colectiva, que supone un avance positivo en la direcci¨®n de la dignificaci¨®n del funcionario p¨²blico.

En tercer lugar, que est¨¢ ah¨ª, una vez m¨¢s, como la Puerta de Alcal¨¢, la pretensi¨®n de patrimonializaci¨®n de la Administraci¨®n, tratada como un instrumento prebendalicio menor al servicio de ese instrumento que es el partido pol¨ªtico hegem¨®nico; reproduzco unas recientes l¨ªneas de Gregorio Monreal: "para desgracia nuestra, hay signos de que hemos pasado en un tiempo excesivamente breve de profesar el odio patri¨®tico al funcionario, a la suposici¨®n de algunos ciudadanos de que las credenciales ideol¨®gicas constituyen un t¨ªtulo v¨¢lido para ocupar un lugar bajo el sol de la funci¨®n p¨²blica". ?ste es tal vez el m¨¢s dif¨ªcil reto a resolver para nuestro inmediato futuro administrativo.

Jos¨¦ Manuel Castells Arteche es catedr¨¢tico de Derecho Administrativo.