Desdichas de la burocracia

Hablar de la burocracia es abrir el caj¨®n de las desdichas: el ciudadano se siente mal atendido y peor servido; los funcionarios se consideran injustamente tratados y escasamente retribuidos, y el Gobierno imputa el fracaso de sus buenas intenciones a la resistencia de los bur¨®cratas. Hablar de la burocracia es participar en una ceremonia de catarsis social, de la que se sale con el convencimiento de que el Estado es un desastre por culpa de un esp¨ªritu mal¨¦fico e inaprensible, que no hay modo de espantar y que hostiga a los espa?oles por pura perversidad, tan irremediable como la sequ¨ªa.Para no repetir lo de siempre conviene levantar la vista de las miserias cotidianas -no por intrascendentes, sino por harto conocidas- y hacer un esfuerzo en la indagaci¨®n de las causas profundas del fen¨®meno: porque ni la enfermedad es irremediable ni nada se consigue contando, una vez m¨¢s, las dolorosas experiencias que todos hemos padecido. Demos por bueno, en definitiva, que todo va mal, que as¨ª ha sido siempre y que las cosas est¨¢n a¨²n peor que antes, para adoptar una actitud anal¨ªtica, relativamente esperanzadora, aunque pueda parecer ingenua y, desde luego, no resulte tan c¨®moda ni tan f¨¢cil como sumarse al coro de las lamentaciones.

LABOR DE DERRIBO

En las alturas del Gobierno son tiempos de calma, en lo que a este punto se refiere. El ministerio anterior hizo una labor concienzuda de derribo para no dejar piedra sobre piedra del sistema precedente. La burocracia espa?ola es hoy un mont¨®n de escombros (cayeron lo malo y lo bueno juntamente), pero nadie se ha preocupado de perfilar la planta del nuevo edificio. En este solar inh¨®spito, invadido adem¨¢s por intrusos venidos de la pol¨ªtica y de la ignorancia, cada cual se est¨¢ edificando como puede una chabola de acomodo, sin orden ni concierto ni otra preocupaci¨®n que la de sobrevivir individual o corporativamente, cobij¨¢ndose del paro y sin atender los intereses p¨²blicos, cada vez m¨¢s deteriorados.

El actual ministerio parece un poco asustado de lo que se ha hecho y est¨¢ frenando deliberadamente las que en su d¨ªa se llamaron "medidas para la reforma", con el prop¨®sito, ya que no de dar marcha atr¨¢s (puesto que nada queda por demolir y ser¨ªa pol¨ªticamente impresentable), de planear algo nuevo, y esta vez sin precipitaciones, revanchismos ni af¨¢n depredador.

Ignoro si en esta etapa de reflexi¨®n ministerial va a propiciarse una reflexi¨®n colectiva, dado que parece ¨²til que los ciudadanos, los partidos pol¨ªticos, los t¨¦cnicos y hasta los mismos funcionarios y sus asociaciones dieran su opini¨®n; pero, en cualquier caso, bueno ser¨¢ aportar alguna idea, empezando por las m¨¢s elementales, a ese hipot¨¦tico debate nacional, que alg¨²n d¨ªa (o alguna d¨¦cada) se desarrollar¨¢ en torno a la burocracia y a su reforma. Porque lo que a todos afecta -y la cuesti¨®n afecta a todos los ciudadanos- debe ser estudiado en presencia de todos.

En mi opini¨®n, el "problema de los funcionarios" debe ser abordado a la luz de, entre otros, los siguientes principios:

1. Renuncia a la ingenua pretensi¨®n de que sobran funcionarios y de que hay que comenzar por poner a la mitad en la calle para aliviar el presupuesto. Esto es una frivolidad. Guste o no guste, en Espa?a faltan empleados p¨²blicos. Y que nadie se lleve las manos a la cabeza por esta afirmaci¨®n, porque as¨ª resulta de las estad¨ªsticas comparadas tanto con referencia a pa¨ªses socialistas como capitalistas. En este terreno es muy f¨¢cil ser adivino: por unas u otras razones, el n¨²mero de funcionarios espa?oles seguir¨¢ aumentando inexorablemente en los pr¨®ximos a?os. Y si esto es as¨ª, m¨¢s vale que nos planteemos las cosas con mayor realismo, dej¨¢ndonos de soluciones inviables. Porque resulta contradictorio protestar contra el n¨²mero de funcionarios y contra la raci¨®n que tienen atribuida en los presupuestos, y luego exigir continuamente mayores y mejores servicios p¨²blicos, que no se quieren entregar a la gesti¨®n de la sociedad civil (y eso sin contar con el af¨¢n que los espa?oles tienen de asegurarse del paro entrando al servicio de la Administraci¨®n).

2. El problema de la funci¨®n p¨²blica no es un problema de los funcionarios, sino de los ciudadanos. Quiere decirse con esto que de lo que se trata no es de arreglar a los funcionarios, sino de atender a los ciudadanos. Para servir a los ciudadanos hay que ordenar previamente -como es obvio- a los funcionarios; pero el objetivo inmediato de las reformas no es conseguir que los funcionarios vivan bien, sino que sirvan bien al pa¨ªs. Las reformas deben hacerse, en otras palabras, pensando en los destinatarios de la actuaci¨®n administrativa y no s¨®lo en sus agentes. Lo que interesa de veras es que el hospital atienda a los pacientes, no la categor¨ªa administrativa de los m¨¦dicos y de los escribientes. Si los m¨¦dicos est¨¢n injustamente tratados, mal podr¨¢n atender a sus pacientes; pero el objetivo de la ordenaci¨®n de los m¨¦dicos no es arreglar su situaci¨®n administrativa, sino conseguir que, a trav¨¦s de esta justa ordenaci¨®n, el hospital funcione. Aunque sin olvidar tampoco lo siguiente: de la misma forma que el ganadero ha de mimar a sus vacas para que produzcan leche en abundancia, el Estado ha de cuidar a sus funcionarios para que sean productivos y, a diferencia del ganadero, debe tener presente, con independencia de su rentabilidad, que son seres humanos y ciudadanos espa?oles, con derechos propios.

3. La reforma funcionarial no puede abordarse aut¨®nomamente como si de una pieza suelta se tratara. Esta reforma s¨®lo puede tener sentido y viabilidad si se inserta en una operaci¨®n m¨¢s amplia, que comprenda la de la Administraci¨®n, con su organizaci¨®n y procedimientos, la financiaci¨®n y el control. En ning¨²n caso debe confundirse la reforma de la funci¨®n p¨²blica con la reforma administrativa: aqu¨¦lla es una parte, y no la m¨¢s esencial, de ¨¦sta. Concentrarse en los funcionarios, como suele hacerse, es una prueba de que lo que se pretende es arreglarlos a ellos y no al Estado ni a los ciudadanos.

4. M¨¢s todav¨ªa: si la burocracia p¨²blica est¨¢ inserta en la Administraci¨®n p¨²blica, la Administraci¨®n p¨²blica est¨¢ inserta en el sistema social. En su consecuencia, resulta imprescindible abordar estos temas desde una perspectiva social. Porque, de no hacerlo as¨ª, la Administraci¨®n y sus funcionarios constituir¨¢n un mundo aparte, viviendo de la sociedad y no para la sociedad.

S. Reformar es adaptarse al entorno social y a sus exigencias. Las organizaciones privadas que no saben adaptarse perecen. La Administraci¨®n p¨²blica que no se adapta no perece (puesto que el Estado es eterno, en t¨¦rminos hist¨®ricos), pero opera como una doble carga social: por lo que no hace y por lo que no deja hacer a los dem¨¢s. La Administraci¨®n p¨²blica espa?ola tiene que adaptarse a las nuevas exigencias sociales, que cada d¨ªa crecen, a la mentalidad democr¨¢tica establecida en la nueva Constituci¨®n, a la peculiar estructura del Estado de las autonom¨ªas y, en fin, a las consecuencias de la integraci¨®n de Espa?a en la Comunidad Europea. Aqu¨ª est¨¢ todo por hacer, puesto que los objetivos concretos est¨¢n a¨²n por se?alar y nada se consigue con la invocaci¨®n de palabras hueras: cuando se dice, por ejemplo, que se quiere modernizar la Administraci¨®n, nunca se aclara ni precisa en qu¨¦ consiste tal modernizaci¨®n. Y ahora lo que necesitamos no son palabras, sino hechos, y para llegar a los hechos hemos de partir primero de ideas claras y concretas.

6. Convendr¨ªa empezar se?alando el papel de los protagonistas, determinando cu¨¢l es el de los pol¨ªticos y el de los funcionarios y sus asociaciones y sindicatos, e incluso el de los ciudadanos. Porque en la Administraci¨®n est¨¢ entrando todo el mundo, todos quieren mandar o decidir y no est¨¢ se?alado qu¨¦ es lo que corresponde a cada uno.

7. Importa acabar con la incongruencia de que se ha reconocido la autonom¨ªa pol¨ªtica de las comunidades territoriales y, en cambio, se les est¨¢ negando capacidad para organizar a sus empleados. De la misma forma que se ha reconocido la autonom¨ªa administrativa de las corporaciones locales y la autonom¨ªa funcional de innumerables entes y sociedades, y s¨®lo unos pocos est¨¢n en condiciones de organizar sus medios personales. Se impone, por tanto, restablecer el equilibrio, concediendo un adecuado margen de autoorganizaci¨®n o, si se quiere, admitiendo el "derecho a equivocarse"; porque es el caso que todos tienen derecho a equivocarse en la toma de sus decisiones, pero cabalmente no en las de personal, donde est¨¢n estrechamente vinculados por una legislaci¨®n b¨¢sica del Estado, de car¨¢cter reglamentista. Es una hipocres¨ªa, en otras palabras, montar un servicio p¨²blico (hospitalario, universitario, por repetir el ejemplo) y encomendar su gesti¨®n a un ente separado, pero no permitir que esta entidad organice los medios necesarios para prestar el servicio: as¨ª se establece una responsabilidad ficticia, habida cuenta de que el hospital tiene que dar la cara, pero no dispone de las facultades imprescindibles; si no se tiene confianza en ¨¦l, lo mejor ser¨ªa que la Administraci¨®n creadora retuviera la responsabilidad y arrostrara directamente las consecuencias de los eventuales desaciertos.

8. Importa despejar el confusionismo existente entre los distintos reg¨ªmenes de personal. En algunos casos ser¨¢ mejor contar con funcionarios, y en otros, con trabajadores, pero lo que resulta inadmisible es barajarlos en las mismas funciones aunque con distinto r¨¦gimen jur¨ªdico e irritantes desigualdades. De la misma manera que hay que acabar con la ambig¨¹edad de las negociaciones colectivas de los funcionarios, que se practican de hecho, pero que no se reconocen legalmente. Y nada digamos de la situaci¨®n de los interinos y similares: c¨®modo instrumento administrativo para acoger personal al margen de la legalidad, y que se convierten luego en una tara gravos¨ªsima a la hora de regular el r¨¦gimen de toda la funci¨®n p¨²blica, que no parece sino dictada pensando en ellos.

9. Importa establecer un r¨¦gimen inteligible y justo de retribuciones. Inteligible, porque en la actualidad la regulaci¨®n del ordenamiento funcionarial es letra muerta por la incidencia de la ley de Presupuestos y de las instrucciones del Ministerio de Hacienda. Y justo, porque no se tienen nunca en cuenta los debidos par¨¢metros de la posici¨®n y funci¨®n relativa del funcionario dentro de la Administraci¨®n ni de su comparaci¨®n con los equivalentes en las empresas privadas. Las diferencias -a favor o en contra, seg¨²n los casos- son sencillamente escandalosas; agravadas ahora, indirectamente, por la presencia de espa?oles en la Administraci¨®n de la Comunidad Europea. En estos dos puntos es donde luce mejor la necesidad de lograr un equilibrio, harto dificil ciertamente, entre las directrices b¨¢sicas del Estado y el margen de libertad que ha de tener cada administraci¨®n p¨²blica respecto de su personal propio.

10. Se dictan mil decretos e instrucciones sobre el modo de seleccionar al personal y no se ha determinado a¨²n qu¨¦ clase de personas necesita la Administraci¨®n para el cumplimiento de sus fines ni qu¨¦ conocimientos, experiencias y aptitudes debe tener. Hoy se puede seleccionar bien, pero se hace a ciegas. Y lo mismo sucede con la formaci¨®n y la promoci¨®n.

REFORMA MEDITADA

Estos 10 principios necesitan sin duda de una mayor concreci¨®n y desarrollo, que no tienen cabida en los l¨ªmites del

presente art¨ªculo, de la misma manera que el cat¨¢logo podr¨ªa aumentarse y aun multiplicarse. Pero bastan a los efectos propuestos de llamar la atenci¨®n -en estos momentos de deseable pausa reflexiva- sobre la inspiraci¨®n de una reforma meditada que pretende ir m¨¢s all¨¢ de cumplir con un mero compromiso de programaci¨®n legislativa. Si el Gobierno quiere de veras abordar este tema, debe esforzarse primero en conocer c¨®mo es realmente la Administraci¨®n espa?ola (parad¨®jicamente ignorada hasta por ella misma), y luego levantar la vista de los problemas cotidianos de los funcionarios, pensando no solamente en ellos, menos, debieran servir.

Y convendr¨ªa tambi¨¦n dejar a un lado la obsesi¨®n por "la" reforma. Despu¨¦s de la experiencia de la Ley de medidas, cuando los funcionarios oyen hablar de este asunto, se echan a temblar, y con raz¨®n. Pero no se trata, naturalmente, de dejar las cosas como est¨¢n, sino de percatarse de que reformar es un proceso continuado, no un acto espasm¨®dico, que arregla las cosas en un d¨ªa y para siempre. Reformar es ir rectificando cotidianamente las piezas una a una, aun que eso s¨ª: con la vista puesta en un sistema o modelo coherente, que es cabal mente lo que nos falta en Espa?a y que ya es urgente e imprescindible ideal con imaginaci¨®n, sentido de la realidad y, sobre todo, altruismo, es decir, prescindiendo de las ventajas y privilegios que pueden obtenerse de la ocupaci¨®n de cargos por parte de pol¨ªticos o funcionarios.