Hacia un mercado financiero ¨²nico

La transformaci¨®n que el sistema financiero espa?ol tendr¨¢ que sufrir, consecuencia de la adhesi¨®n a la Comunidad Europea y de las propias modificaciones que se producen en el seno de la CE, ha sido uno de los problemas que menos atenci¨®n han recibido. La prioridad que exig¨ªan otros temas, como el agr¨ªcola o los presupuestarios, puede ser, seg¨²n la autora, la causa que explique esta falta de an¨¢lisis, que, sin embargo, es esencial para prepararse con posibilidades de ¨¦xito para el mercado ¨²nico que se abrir¨¢ en el horizonte de 1992.

La incidencia de la adhesi¨®n de Espa?a a la Comunidad Europea (CE), en lo que ata?e a la configuraci¨®n y desarrollo del mercado financiero espa?ol, ha sido seguramente uno de los aspectos menos debatidos en los ya numerosos an¨¢lisis sobre los efectos de la integraci¨®n. La raz¨®n fundamental de esta menor atenci¨®n -respecto a la envergadura de la discusi¨®n en materia de efectos agr¨ªcolas, industriales o presupuestarios- estriba en el escaso avance alcanzado hasta 1985 por el proceso comunitario en el ¨¢mbito de la libertad de movimientos de capital y de la libre prestaci¨®n de servicios financieros; sin embargo, a partir de la redefinici¨®n de objetivos y de mecanismos de decisi¨®n derivada de la aprobaci¨®n del acta ¨²nica, las consecuencias de la pertenencia al espacio comunitario adquieren una importante dimensi¨®n financiera.En efecto, la profunda transformaci¨®n de los mercados financieros a nivel mundial ha provocado un notable cambio de orientaci¨®n en las instituciones comunitarias cuyos resultados m¨¢s inmediatos distan mucho del escenario asumido por Espa?a en el momento de la firma del tratado de adhesi¨®n a la Comunidad Europea. En aquel momento los compromisos adquiridos en materia de movimiento de capitales y de armonizaci¨®n bancaria resultaban f¨¢cilmente asimilables dentro de los per¨ªodos transitorios establecidos.

Retrocediendo a la etapa de creaci¨®n de la CE, el tratado de Roma consideraba la libertad de circulaci¨®n de capitales como un aspecto auxiliar de la construcci¨®n comunitaria: en el art¨ªculo 67 se dec¨ªa textualmente que los movimientos de capital "s¨®lo deben ser liberalizados en la medida necesaria al buen funcionamiento del mercado com¨²n".

Del marco del tratado

El desarrollo de los principios recogidos en el tratado de Roma -no discriminaci¨®n en raz¨®n de la nacionalidad de los agentes econ¨®micos, progresiva eliminaci¨®n de trabas a la libre circulaci¨®n de capitales- se tradujo en dos directivas, aprobadas en 1960 y 1962, en las que se clasificaban las operaciones de capital en raz¨®n del margen de control sobre las mismas reservado a los pa¨ªses miembros.

Tales directivas, que han constituido la ¨²nica normativa comunitaria en esta materia hasta 1985, no s¨®lo configuraban un reducido ¨¢mbito de liberalizaci¨®n, sino que adem¨¢s el frecuente recurso a derogaciones en los compromisos adquiridos ha desvirtuado su efectividad: en numerosas ocasiones varios pa¨ªses de la CE han invocado la necesidad de establecer mecanismos de control de cambios, dejando en suspenso la aplicaci¨®n de las citadas directivas.

En cuanto a la libertad de establecimiento y de prestaci¨®n de servicios financieros, de los principios recogidos en el tratado de Roma se deduc¨ªa la conveniencia de supeditarla a la defensa de los derechos de los ahorradores.

El avance se realizar¨ªa mediante la armonizaci¨®n de las legislaciones nacionales y previo acuerdo un¨¢nime entre los pa¨ªses miembros.

Este planteamiento revel¨® pronto su escasa operatividad, dadas las profundas diferencias existentes en este campo entre las normativas vigentes en cada pa¨ªs y la creciente complejidad del proceso de toma de decisiones en un espacio comunitario cada vez m¨¢s heterog¨¦neo. Por otro lado, poco se pod¨ªa avanzar en la liberalizaci¨®n del mercado de productos y servicios financieros sin un avance adecuado en la liberalizaci¨®n de los movimientos de capitales.

As¨ª, hasta principios de la d¨¦cada de los ochenta, la ¨²nica directiva relevante en este ¨¢mbito fue la denominada primera directiva de coordinaci¨®n bancaria, aprobada en 1977 y todav¨ªa vigente. En la misma se establecen las condiciones m¨ªnimas exigibles para que una entidad de cr¨¦dito de un pa¨ªs miembro pueda operar en el resto de la CE, prohibiendo expresamente el criterio de necesidad econ¨®mica a la hora de conceder la autorizaci¨®n para el establecimiento.

Desde finales de la d¨¦cada de los setenta se asiste a la r¨¢pida transformaci¨®n de los mercados financieros a nivel mundial, caracterizada b¨¢sicamente por una creciente internacionalizaci¨®n y concentraci¨®n de la actividad financiera -favorecida por las innovaciones tecnol¨®gicas generalizadas en el sector-, la progresiva desintermediaci¨®n generada por el aumento de la financiaci¨®n obtenida v¨ªa t¨ªtulos negociables directamente emitidos por los prestatarios -la denominada securitizaci¨®n- y la tendencia a desaparecer la tradicional distinci¨®n entre las actuaciones de la banca comercial y la banca al por mayor, e incluso entre las de las entidades- de cr¨¦dito y las del resto de las entidades financieras.

Las tendencias se?aladas fuerzan, a su vez, un proceso generalizado de desregulaci¨®n de la actividad financiera, en la medida que la reglamentaci¨®n existente resulta absolutamente inadecuada en el nuevo contexto.

Sin embargo, se asiste al mismo tiempo al inicio de una nueva regulaci¨®n, impulsada, entre otros, por organismos como la banca internacional de pagos -en la que est¨¢n representados los bancos emisores-, preocupados por las consecuencias que sobre la efectiva operatividad de las pol¨ªticas monetarias y sobre la estabilidad de la econom¨ªa intemacional puede tener el actual funcionamiento de los mercados financieros.

Dentro de esta tendencia hacia una nueva reglamentaci¨®n de la actividad financiera destaca la notable reorientaci¨®n de las instituciones comunitarias. Si se except¨²an algunas iniciativas puntuales ya claramente en l¨ªnea con esta reorientaci¨®n -la directiva sobre vigilancia de las entidades de cr¨¦dito sobre base consolidada, aprobada en 1983, por ejemplo- puede considerarse 1985 como fecha clave de esta nueva etapa.

la 'segunda directiva'

El Libro blanco para la consecuci¨®n del mecado interior comunitario, presentado por la comisi¨®n de la Comunidad Europea en junio de 1985 y asumido posteriormente como programa de trabajo a partir de acta ¨²nica, contiene un calendario de iniciativas legislativas en el que destacan las correspondientes al avance en materia de mercados financieros.

En este ¨¢mbito se abandona la exigencia de armonizaci¨®n previo acuerdo un¨¢nime, acept¨¢ndose la validez de decisiones tomadas por mayor¨ªa cualificada en el Consejo de Ministros de la CE, y se establecen como nuevos principios operativos los siguientes:

1. El reconocimiento mutuo, tanto de las t¨¦cnicas de control y de gesti¨®n de las entidades de cr¨¦dito como de los productos y servicios financieros, con la sola exigencia de proceder a una armonizaci¨®n de los elementos esenciales de las t¨¦cnicas financieras. Naturalmente, el problema estriba en la inexistencia de una definici¨®n estricta de tales elementos esenciales -e incluso del t¨¦rmino t¨¦cnicas financieras.

2. El control y la supervisi¨®n de la actividad de las entidades de cr¨¦dito por parte del pa¨ªs de origen de las mismas, en contraposici¨®n con el principio de control por parte del pa¨ªs en el que operan.

3. Un avance sustantivo en la liberalizaci¨®n de los movimientos de capitales, que se ha traducido ya en una ampliaci¨®n de las categor¨ªas de operaciones totalmente liberalizadas -mediante la directiva sobre participaciones en fondos de inversi¨®n colectiva de 1985 y la directiva 86/ 566-, y en una mayor reticencia de las instituciones comunitarias a aceptar derogaciones temporales a la libre circulaci¨®n de capitales por parte de los pa¨ªses miembros.

Entre las iniciativas legislativas cuyo desarrollo prev¨¦ el Libro blanco cabe destacar, en l¨ªnea con el objeto de este art¨ªculo, la segunda directiva de coordinaci¨®n bancaria, en fase muy avanzada de elaboraci¨®n por parte de la comisi¨®n. La propuesta definitiva podr¨ªa -seg¨²n las previsiones actuales- aprobarse durante los primeros meses de 1988 y ser objeto de debate para su efectiva adopci¨®n por parte del Consejo de Ministros durante 1989; este calendario podr¨ªa acortarse s¨ª, como parece, existe suficiente consenso a nivel pol¨ªtico sobre el contenido de la futura directiva.

El esquema de la propuesta de directiva, elaborado por la direcci¨®n general XV de la comisi¨®n, contempla la aplicaci¨®n de la misma a las entidades de cr¨¦dito, definiendo las mismas con un criterio an¨¢logo al ya recogido en el anteproyecto espa?ol de ley sobre disciplina y sanciones en el ¨¢mbito de la actividad bancaria.

Quedan incluidas en esta definici¨®n tanto las entidades que conceden financiaci¨®n con cargo a dep¨®sitos como aquellas que se financian con cargo a otros fondos reembolsables, ampli¨¢ndose as¨ª sustancialmente las entidades afectadas en relaci¨®n con la definici¨®n m¨¢s restrictiva utilizada en la primera directiva de coordinaci¨®n bancaria.

Tras establecer algunas condiciones m¨ªnimas a exigir a las entidades originarias de un pa¨ªs miembro que act¨²en en otro pa¨ªs de la CE -tales como un importe m¨ªnimo de fondos propios, la probada honorabilidad de sus gestores y el conocimiento detallado de sus principales accionistas-, el proyecto de directiva contemplar¨¢ el principio del reconocimiento mutuo mediante la posibilidad de ejercer en cualquier pa¨ªs de la comunidad las t¨¦cnicas financieras autorizadas por la legislaci¨®n de al menos uno de los pa¨ªses miembros.

En un anexo se enumeran las operaciones que deben considerarse t¨¦cnicas financieras a efectos de esta futura norma, incluyendo en la misma la pr¨¢ctica totalidad de la actual gama de productos y servicios financieros ofertada por las entidades de cr¨¦dito.

Con anterioridad a la aprobaci¨®n de esta directiva comunitaria, el calendario establecido en el Libro blanco prev¨¦ que se complete la adopci¨®n de varias normas de coordinaci¨®n y armonizaci¨®n -en materia de cuentas anuales, sistemas de garant¨ªa de dep¨®sitos y control de grandes riesgos se han aprobado ya incluso las correspondientes directivas y recomendaciones-

Es probable, asimismo, que el Consejo de Ministros de la Comunidad Econ¨®mica discuta dentro de unos meses la propuesta de directiva sobre liberalizaci¨®n en el ¨¢mbito espec¨ªfico del cr¨¦dito hipotecario.

Nueva regulaci¨®n

En s¨ªntesis, la nueva regulaci¨®n en materia financiera hacia la que parece encaminarse la CE configurar¨¢ un mercado con una diferenciaci¨®n a nivel nacional cada vez menor, con consecuencias dif¨ªcilmente previsibles en cuanto al control de las variables monetarias y financieras.

En efecto, en la medida que se parte de un nivel de desarrollo de las instituciones financieras y de una legislaci¨®n muy diferente en cada pa¨ªs miembro, el resultado final depender¨¢ en gran medida de la efectiva armonizaci¨®n de los denominados elementos esenciales de las t¨¦cnicas financieras y sobre todo del umbral m¨ªnimo de dicha armonizaci¨®n.

En cualquier caso, cabe prever que el proceso descrito puede llevar a la generalizaci¨®n de las t¨¦cnicas aplicadas por las. entidades actualmente m¨¢s competitivas, con capacidad real de actuar fuera de las fronteras de su pa¨ªs de origen.