Un compromiso incierto

La historia constitucional de Brasil comienza con la independencia del pa¨ªs, que coincide con la importaci¨®n del liberalismo europeo. En 167 a?os de vida aut¨®noma tuvimos siete constituciones (ocho, si se cuenta la gran enmienda constitucional de 1969 como texto completo), todas, menos la ¨²ltima, que ser¨ªa sustituida por la vigente Constituci¨®n de 1988, aplastadas por revoluciones y golpes de Estado, si es que se puede distinguir el perfil espec¨ªfico entre unas y otros. T¨¦ngase en cuenta que de poco m¨¢s de siglo y medio, algo m¨¢s de un siglo se pas¨® con constituciones no votadas por el pueblo ni por sus representantes. Otorgadas por los gobernantes, los que estaban en el poder y los que se apoderaron de ¨¦l, fueron las constituciones de 1824 y 1937, y los actos institucionales proclamados a partir de 1964, que subordinan el orden constitucional al arbitrio de los militares. Esos per¨ªodos, falsamente tenidos como excepcionales, junto con otros espacios menores, suman 103 a?os, lo que reduce a poco m¨¢s de 60 a?os el imperio de las constituciones aprobadas y votadas por el pueblo. Puede verse as¨ª que las constituciones, como regla general, no sirvieron m¨¢s que para justificar la toma o la posesi¨®n del poder, funcionando como estatutos que regulan el mando del grupo olig¨¢rquicamente instalado en el Gobierno. La Constituci¨®n de 1988, votada por los representantes del pueblo, fue una innovaci¨®n de las de 1891, 1934 y 1946, tambi¨¦n aprobadas por el Congreso Nacional o por la Asamblea Constituyente (1934). Esta vez, el electorado que eligi¨® a los congresistas representa a la mayor¨ªa de la naci¨®n, con m¨¢s del 50% de la poblaci¨®n. En 1891, restringido el voto a los alfabetizados y al electorado masculino mayor de 21 a?os, acudi¨® a las urnas alrededor del 1% de la poblaci¨®n. Esta cifra, que se elev¨® en 1934 a cerca del 6%, ahora con los electores mayores de 18 a?os, de ambos sexos y alfabetizados, no pas¨® en 1946 del 14%. Por primera vez, el a?o pasado hubo una deliberaci¨®n mayoritaria. Mayoritaria, pero cuidadosamente no democr¨¢tica. La elaboraci¨®n de la Constituci¨®n, que se prolong¨® durante 20 meses de debate, resultado de 70.000 enmiendas y 14.000 discursos en plenos, tuvo lugar en el Congreso Nacional, a la sombra de la C¨¢mara de los Diputados y del Senado Federal (compuesto ¨¦ste por tres senadores por Estado, con independencia del n¨²mero de habitantes). El ¨®rgano constituido que se convirti¨® en constituyente adolec¨ªa de deliberadas distorsiones representativas, destinadas espec¨ªficamente a confirmar el poder de los militares. Los peque?os Estados eleg¨ªan ocho diputados, en tanto que los m¨¢s populosos, con una poblaci¨®n hasta 30 veces superior, tambi¨¦n estaban representados por tres senadores y un m¨¢ximo de 60 diputados. La Federaci¨®n, as¨ª pues, con sus diferencias de poblaci¨®n, sociales, econ¨®micas y culturales, sirvi¨® para moderar, frenar o inhibir los cambios pedidos por los sectores industrializados y desarrollados del pa¨ªs.

La Constituci¨®n deber¨ªa, en la intenci¨®n de los que reclamaban la convocatoria de una junta constituyente, completar lo que se llam¨®, con cierto abuso de la imitaci¨®n espa?ola, transici¨®n. El documento constitucional realizar¨ªa el paso, de hecho en curso desde 1978, entre el r¨¦gimen autoritario y el democr¨¢tico. En concreto, la transferencia del Gobierno de los militares a los civiles, en un proceso que culminar¨ªa en la elecci¨®n directa del presidente de la Rep¨²blica.

En Brasil, como en Espa?a, la transici¨®n se inici¨® de arriba abajo, pero sin ning¨²n pacto formal entre Gobierno y oposici¨®n. No ser¨ªa posible, como ocurri¨® en Argentina y Uruguay, la vuelta a la Constituci¨®n violada por los militares. El pa¨ªs hab¨ªa pasado por tales transformaciones sociales, pol¨ªticas y econ¨®micas que la Constituci¨®n de 1946 ya no era m¨¢s que un fantasma. Adem¨¢s, urg¨ªa, vali¨¦ndose de la experiencia de traumatizantes abusos de la libertad e integridad de los ciudadanos, crear instrumentos que los evitaran en el futuro. De esa forma, la Constituci¨®n seria una forma de no repetir el pasado, al tiempo que ordenar¨ªa un pa¨ªs nuevo, capaz de retomar el desarrollo econ¨®mico y de establecer la igualdad social en un momento en que la miseria y la pobreza, entendida ¨¦sta como la incapacidad para atender otras necesidades que no sea la pura subsistencia f¨ªsica, se extend¨ªan a dos tercios de la poblaci¨®n. Se quer¨ªa una Constituci¨®n que garantizara la libertad y que fuera al mismo tiempo una Constituci¨®n dirigente.

El primer obst¨¢culo a una transici¨®n de mayor profundidad social, alcanzable por la v¨ªa de un nuevo texto constitucional, se present¨® en el propio hecho de la actividad constituyen te. La junta constituyente congresista aseguraba, como se vio, el control de los cambios por el antiguo sistema pol¨ªtico, que admit¨ªa modernizarse conservando su estructura social y econ¨®mica.

El segundo freno a una Constituci¨®n que se propusiera transformar la realidad mediante las leyes, con un programa racional y un plan para cambiar la realidad social, se defini¨® en el curso de la labor constituyente. Un grupo de congresistas cre¨® el llamado centro, que consigui¨® dar una inflexi¨®n conservadora al proyecto en votaci¨®n. El presidente de la Rep¨²blica, revelando sus afinidades con el r¨¦gimen autoritario, del cual solamente disinti¨® para convertirse en vicepresidente, con la circunstancia inesperada de, por la muerte del titular, haber asumido el Gobierno, declar¨® en junio de 1988, por la televisi¨®n, que el proyecto de Constituci¨®n, adem¨¢s de da?ar al pa¨ªs, lo har¨ªa ingobernable.

Los dos impedimentos, elaborados con sutil eficiencia, condicionaron todas las imposiciones y ¨®rdenes del legislador, diluy¨¦ndolas en simples programas, en una escala que va de las exhortaciones morales a promesas de realizaciones inciertas e indefinidas. Todas las bases fundamentales de la Constituci¨®n, en lo que respecta a los cambios sociales, se completar¨¢n con leyes complementarias y leyes comunes, sin que la inercia legislativa cuente con un mecanismo que la active. Por otra parte, los tribunales, fieles a las viejas doctrinas, no conceden ninguna fuerza normativa a las reglas program¨¢ticas, no habi¨¦ndose puesto en pr¨¢ctica, desde el punto de vista de la aplicaci¨®n judicial, la orden de actuaci¨®n prevista para aquellos casos en que la falta de una norma reguladora haga inviables el derecho y la libertad constitucionales.

Los ordenamientos social y econ¨®mico, basados en la propiedad privada y en la libre iniciativa, solamente conceden la explotaci¨®n directa de la actividad econ¨®mica al Estado para casos de seguridad nacional o de prioritario inter¨¦s colectivo, "seg¨²n lo definido por la ley". La reforma agraria solamente se puede aplicar a propiedades rurales que "no cumplan su funci¨®n social", y ser¨¢n expropiadas mediante previa y justa indemnizaci¨®n, no pudiendo tener efecto sobre propiedades medianas y peque?as, "seg¨²n las define la ley", ni sobre las "propiedades productivas".

El ordenamiento social comprende la Seguridad Social, la asistencia sanitaria, la educaci¨®n y la previsi¨®n y asistencia sociales, adem¨¢s de la fijaci¨®n del salario m¨ªnimo, rid¨ªculamente insuficiente para el trabajador. A pesar del "voluntarioso optimismo" del texto constituyente, hay que tener en cuenta que las promesas program¨¢ticas no alcanzan a toda la poblaci¨®n. Entre un quinto y un cuarto de los trabajadores ejercen sus actividades al margen de la protecci¨®n legal, sin que el v¨ªnculo laboral se desarrolle de acuerdo con la protecci¨®n sindical (alrededor del 10% de los trabajadores) ni bajo el amparo de la garant¨ªa de la justicia laboral. No menciona la Constituci¨®n, debido al cuerpo que la escribi¨®, el problema m¨¢s grande del pa¨ªs: la absurda desigualdad social y la tremenda concentraci¨®n del capital.

La distribuci¨®n del capital en Brasil, seg¨²n los datos de 1988 del Banco Mundial, es una de las m¨¢s atroces del mundo, incluso comparada con pa¨ªses m¨¢s pobres. Seg¨²n el censo de 1980, el l0% de los m¨¢s ricos detenta el 50, 9% del capital, mientras que en Bangladesh y la India los privilegiados tienen el 30%. De 1940 a 1987, el producto interior bruto per c¨¢pita aument¨® cerca del 385%, bajando el salario base al 63, 7% de su valor. El 70, 5% de los asalariados perciben hasta tres salarios m¨ªnimos. En ese cuadro de injusticia y miseria no es previsible que la mayor¨ªa de la poblaci¨®n ligue su suerte a la defensa de la Constituci¨®n. Los otros, el 5% m¨¢s rico, que poseen el 34, 2% del capital, prometen, por boca del presidente de la federaci¨®n de industrias m¨¢s poderosa del pa¨ªs, emigrar si no sale elegido para la presidencia el candidato que ellos apoyan.

Para la normalidad constitucional no es garant¨ªa suficiente la estructura liberal del Estado de derecho, reconstruido por la Constituci¨®n de 1988, que, en ese aspecto, perfecciona las constituciones de 1934 y 1946. El r¨¦gimen autoritario cedi¨® su puesto a un sistema que, carente de condiciones sociales para la homogeneidad social, no es democr¨¢tico. Los derechos sociales a la educaci¨®n, al trabajo, a la seguridad, a la previsi¨®n y seguridad sociales, de la infancia y de los desprotegidos, distan mucho de estar actualizados. El pa¨ªs no consigui¨®, en medio de la miseria y la pobreza, superar siquiera aquellas ¨¢reas en las que la ley no es la de las instituciones constitucionales, sino la que se deriva de las propias comunidades, tosca y primitivamente organizadas, con su particular orden jur¨ªdico, en las poblaciones hacinadas en quistes sociales, como es el caso de las favelas. De todas formas, el compromiso constitucional —compromiso entre el statu quo y el cambio social, entre el orden democr¨¢tico y el liberal, con espacios ocupados por la pr¨¢ctica autoritaria (como la reserva de la intervenci¨®n militar en pol¨ªtica)— depender¨¢, para acentuar uno u otro de sus extremos, de futuras y sucesivas elecciones. La transici¨®n transformadora no se hizo; lo que se hizo fue la transici¨®n conservadora, con fuertes acentos liberales, tanto en el aspecto pol¨ªtico como en el econ¨®mico. Lo que se pregunta el pa¨ªs es, partiendo de la libertad y dentro de la Constituci¨®n, si ser¨¢ posible, en el corto plazo de las impaciencias sociales, desarrollar la econom¨ªa, redistribuir el capital y vencer la denigrante miseria de las ciudades y el campo.