Estabilidad, transparencia y control

Opina el autor del art¨ªculo que el sistema electoral vigente en nuestro pa¨ªs es eficaz en las c¨¢maras legislativas, puesto que favorece la presencia del pluralismo pol¨ªtico y la formaci¨®n de Gobiernos con suficiente respaldo parlamentario, pero no ocurre de igual modo para la designaci¨®n de los concejales y, a trav¨¦s de ¨¦stos, del alcalde, al menos desde el punto de vista de la estabilidad gubernativa, como lo demuestra la pr¨¢ctica de las mociones de censura.

Algunos cualificados dirigentes del PSOE se han pronunciado recientemente en favor de una modificaci¨®n del sistema legal de representaci¨®n y gobierno de las corporaciones municipales. A nadie se le oculta que no es casual que estas inquietudes se manifiesten cuando el PSOE ha perdido la alcald¨ªa de Madrid y de otras ciudades importantes por efecto de los pactos entre otros partidos del centro y de la derecha, estatales o nacionalistas. Pero el problema al que apuntan esas manifestaciones es m¨¢s profundo y no afecta s¨®lo a los intereses del partido hoy hegem¨®nico en el Estado. Lo que est¨¢ en juego es en realidad la estabilidad de los Gobiernos locales.Son muchos ya los ayuntamientos que han atravesado o est¨¢n atravesando situaciones de crisis de gobierno, y no en todos ellos el partido socialista contaba o cuenta con mayor¨ªa relativa. M¨¢s de una corporaci¨®n municipal viene ofreciendo adem¨¢s espect¨¢culos poco edificantes, por su incapacidad para dar una salida aceptable y definitiva a esas situaciones de crisis. Y en muchas otras la crisis no estalla porque se prefiere mantener o no existe acuerdo para derribar a unos alcaldes y a unos equipos de gobierno en minor¨ªa. Pero en estas circunstancias la gobernabilidad se hace dif¨ªcil, porque el alcalde est¨¢ obligado a consensuar las decisiones -muchas e importantes- que ha de adoptar el pleno del Ayuntamiento, y porque est¨¢ sometido permanentemente a la espada de Damocles de una eventual moci¨®n de censura. La pr¨¢ctica del transfuguismo pol¨ªtico, tan extendida hoy en el ¨¢mbito municipal, no es el origen del problema, pero ha venido a agravarlo, pues favorece la descomposici¨®n de las mayor¨ªas de gobierno municipal y no siempre permite la recomposici¨®n de otra alternativa s¨®lida. En resumidas cuentas, la inestabilidad de los Gobiernos municipales ha dejado de ser una rigurosa excepci¨®n, ya que una buena parte de los municipios espa?oles padece este problema en una u otra forma. La preocupaci¨®n que genera este fen¨®meno no es exclusiva de los partidos pol¨ªticos o de sus dirigentes, porque por un lado perjudica la continuidad y eficacia de la gesti¨®n municipal, y por otro da?a tambi¨¦n el prestigio y la credibilidad de las instituciones democr¨¢ticas en su conjunto, al ser el municipio un ¨¢mbito esencial de manifestaci¨®n de la democracia representativa.

Trat¨¢ndose de una cuesti¨®n que afecta de lleno a la esfera de poder e influencia de los distintos partidos pol¨ªticos cualquier reforma que se proyecte dif¨ªcilmente podr¨ªa satisfacer a todos ellos, ya que toda modificaci¨®n del sistema de representaci¨®n pol¨ªtica municipal ha de beneficiar a unos y perjudicar a otros. Es m¨¢s, con los datos electorales m¨¢s recientes en la mano, las f¨®rmulas de elecci¨®n y de gobierno municipal que permitir¨ªan a algunos partidos mantener o incrementar su representaci¨®n y su peso espec¨ªfico en algunas corporaciones podr¨ªan ser contrarias a sus interesesen otras. Ahora bien, desde una perspectiva m¨¢s amplia y generosa, que no puede ser otra que la de afianzar las instituciones democr¨¢ticas y perfeccionar su funcionamiento, cualquier, soluci¨®n debe tender a consolidar la estabilidad de los Gobiernos locales y a clarificar las relaciones entre mayor¨ªa y minor¨ªas en las corporaciones municipales.

Mayor¨ªas s¨®lidas

Desde luego no existe una sola forma de entender la democracia representativa, as¨ª como no existe en la pr¨¢ctica ning¨²n modelo ideal y universalmente preferible. Sobre el tema han corrido r¨ªos de tinta, y seguir¨¢n corriendo. Pero parece claro que los sistemas m¨¢s id¨®neos son aquellos que permiten conciliar un aceptable grado de expresi¨®n institucional del pluralismo pol¨ªtico existente en la sociedad con la necesidad de conseguir mayor¨ªas s¨®lidas de gobierno entre sucesivos procesos electorales. La regla de oro de la democracia representativa, all¨ª donde mejor funciona, sigue siendo ¨¦sta. A trav¨¦s del sufragio universal e igual se ha de elegir una mayor¨ªa que gobierna y unas minor¨ªas que la controlan y preparan alternativas de gobierno. As¨ª se entiende en casi todos los Estados democr¨¢ticos de Europa, donde el sistema de escrutinio -mayoritario en el Reino Unido, mayoritario a doble vuelta en Francia, proporcional muy corregido en favor de las listas m¨¢s votadas en la Rep¨²blica Federal de Alemania...- permite formar mayor¨ªas estables, de uno o dos partidos coligados, y bloques de oposici¨®n asimismo fuertes y con capacidad de alternancia en el poder. No s¨®lo en el ¨¢mbito del Estado, sino tambi¨¦n en el de las corporaciones locales.

Por el contrario, all¨ª donde rige un sistema de escrutinio proporcional puro, o con muy pocos correctivos, se favorece la confusi¨®n constante de los papeles de gobierno, y oposici¨®n. Entonces la democracia representativa no funciona correctamente. Antes bien, ese tipo de situaciones suele conducir a actuaciones p¨²blicas contradictorias o a una cierta par¨¢lisis administrativa, a difuminar los programas, a diluir las responsabilidades, y -lo que es peor- puede desembocar en un continuo intercambio de favores y prebendas, con el consiguiente riesgo de desencanto y alejamiento de la opini¨®n p¨²blica de los valores y principios de la vida democr¨¢tica misma. Muy cerca tenemos, para poder comprobarlo, la experiencia italiana, en la que la democracia de partidos ha derivado en lotizzazione, o reparto de parcelas de poder entre los diversos grupos pol¨ªticos (y corrientes organizadas de partido), desde el momento en que cuatro, cinco o m¨¢s de entre ellos han de concurrir a la formaci¨®n de mayor¨ªas, siempre inestables, tanto en el Parlamento y en el Gobierno estatal como en las regiones y en los entes locales. Y menos mal que la sociedad civil, en Italia, hist¨®ricamente advertida y acostumbrada, es lo suficientemente rica, imaginativa y activa para salir adelante pese al lastre que lleva consigo el ya tradicional sistema de sottogoverno de las instituciones p¨²blicas. En cualquier caso, en Italia se viene planteando y discutiendo en los ¨²ltimos a?os la necesidad de modificar la forma de gobierno y el sistema electoral. Y precisamente, una de las primeras reformas previstas, que en la actualidad se debate en el Parlamento -no sin mucha parsimonia y ciertas reticencias-, es la que ha de conducir a la elecci¨®n directa de los alcaldes.

Factor democr¨¢tico

En definitiva, la conveniencia de reforzar la estabilidad gubernativa no responde s¨®lo a un principio de eficacia de la Administraci¨®n, lo que ya de por s¨ª es importante. Sin mitificarlo ni elevarlo a categor¨ªa superior, es tambi¨¦n un factor democr¨¢tico en s¨ª mismo en la medida en que permite al electorado escoger entre opciones claramente diferenciadas e imputar a cada una su propia responsabilidad, como Gobierno o como oposici¨®n. Naturalmente, a condici¨®n de que no se confunda mayor¨ªa con impunidad o patente de corso y se reconozcan y respeten ciertos derechos en favor de los grupos minoritarios, para el ejercicio de su funci¨®n de cr¨ªtica y control pol¨ªtico.

En nuestro pa¨ªs el sistema electoral vigente permite la presencia en las C¨¢maras legislativas de una pluralidad de opciones pol¨ªticas, al tiempo que facilita la formaci¨®n de Gobiernos con suficiente respaldo parlamentario en el Estado y, por lo general, en las comunidades aut¨®nomas. La experiencia demuestra que, con m¨¢s o menos dificultades, es posible incluso gobernar en minor¨ªa en uno y en otras. Pero est¨¢ claro que la aplicaci¨®n del mismo sistema electoral para la designaci¨®n de los concejales y, a trav¨¦s de ¨¦stos, del alcalde no produce los mismos resultados desde el punto de vista de la estabilidad gubernativa. A lo que hay que a?adir que la reforma legal que introdujo la facultad de los concejales de presentar mociones de censura constructiva contra el alcalde ha tenido consecuencias muy distintas a las que ocasiona ese mismo mecanismo de control del Ejecutivo en el Estado y en las comunidades aut¨®nomas.

La explicaci¨®n es sencilla. No hace falta ser un experto en aritm¨¦tica electoral para comprender que el sistema de escrutinio proporcional corregido en aplicaci¨®n de la c¨¦lebre regla D'Hondt no genera los mismos efectos cuando se trata de elegir a unos pocos diputados en cada circunscripci¨®n provincial que cuando se elige a un n¨²mero proporcionalmente mayor de concejales en una circunscripci¨®n municipal. Salvo en los grandes municipios, ese sistema de escrutinio no prima en medida suficientemente apreciable las listas m¨¢s votadas. Por otra parte, en el ¨¢mbito local la estructura del sistema de partidos es muy distinta. Los intereses en juego son m¨¢s concretos, menos generales y mediatos que en el ¨¢mbito estatal y auton¨®mico, por lo que es m¨¢s dif¨ªcil agregar las demandas sociales en torno a programas ideol¨®gicos y directrices de partido. De ah¨ª que sea m¨¢s frecuente que se presenten a las elecciones locales agrupaciones de electores al margen de los partidos, aglutinadas en torno a personalidades de relieve en la vida municipal o para la defensa de intereses sectoriales o espec¨ªficos. El compromiso de los candidatos con la actividad pol¨ªtica -su militancia e identificaci¨®n con la organizaci¨®n del partido- no es tan acusado como el de los cuadros que los partidos pol¨ªticos presentan a las elecciones legislativas. La disciplina es m¨¢s d¨¦bil y, por tanto, las fugas de concejales a otros grupos pol¨ªticos o al grupo mixto de la corporaci¨®n son m¨¢s frecuentes.