Ideas b¨¢sicas del Libro Blanco

En la primera parte de este art¨ªculo se argumentaba sobre la dudosa efectividad del sistema fiscal para incentivar el ahorro de un pa¨ªs, siendo ¨¦sta, sin embargo, una de las principales razones que se arguyen para defender una rebaja en la tributaci¨®n del ahorro en el IRPF. Esta segunda par analiza los otros dos criterios que se consideran en el Libro Blanco al tratar la reforma en la tributaci¨®n del ahorro: la eliminaci¨®n de distorsiones fiscales y la b¨²squeda de simplicidad.

Fiscalidad y neutralidad. Cuando los impuestos distorsionan la asignaci¨®n de recursos y producen localizaci¨®n de los factores productivos por razones no estrictamente relacionadas con su productividad real se dice que el sistema fiscal no es neutral. En este caso existe una mayor unanimidad en tomo a los efectos que ocasiona la tributaci¨®n del ahorro. El sistema fiscal puede hacer m¨¢s atractivas para el ahorrador, en t¨¦rminos relativos, unas inversiones determinadas frente a otras y, por tanto, provocar desplazamientos entre ellas. Adem¨¢s, en muchas ocasiones, los tratamientos fiscales diferenciados provienen m¨¢s de un acarreo hist¨®rico, resultado de presiones pol¨ªticas, que de una b¨²squeda racional de determinados efectos econ¨®micos.Es f¨¢cilmente demostrable que el actual sistema fiscal grava de forma realmente diferenciada a las rentas de bienes inmuebles, a las provenientes de activos empresariales, a los intereses, a los dividendos y a las ganancias de capital. Estos incentivos, desigualmente distribuidos seg¨²n el tipo de inversi¨®n, originan una serie de efectos negativos como son: su inoperancia cuando adquieren cierta estabilidad, sus efectos parad¨®jicos cuando provocan desajustes entre oferta y demanda y, finalmente, la configuraci¨®n de tipos de gravamen efectivos tremendante dispares, seg¨²n la clase de activo y seg¨²n sea su financiaci¨®n.

Los incentivos fiscales, en cuanto se consideran estables por el mercado, se capitalizan en la rentabilidad esperada de los activos y en el coste de la financiaci¨®n, de manera que los niveles de inversi¨®n quedan invariables. M¨¢s a¨²n, existen mercados de oferta relativamente r¨ªgida, como el de viviendas, en los que los incentivos fiscales pueden, asumidos como estables, desplazarse de un menor precio a pagar por los adquirientes a un mayor beneficio a percibir por los oferentes. Por otra parte, unos incentivos a la demanda acompa?ados de rigideces por el lado de la oferta pueden provocar aumentos de precios que originen una reacci¨®n especulativa de espiral inflacionista, al hacer m¨¢s rentable, ante expectativas alcistas de precios, mantener la propiedad de los inmuebles que su puesta en venta. En ocasiones, el propio sistema fiscal incentiva, por una parte, la demanda, y por otra, por el lado de la oferta, puede propiciar un efecto cerrojo favoreciendo la no puesta en venta de los bienes.

En tercer lugar, la disparidad de incentivos, unido al ya de por s¨ª diferente trato fiscal que reciben, por ejemplo, las plusval¨ªas con relaci¨®n a los intereses o las personas fisicas con relaci¨®n a las jur¨ªdicas originan una tributaci¨®n efectiva de las distintas inversiones, seg¨²n su financiaci¨®n, cuyas disparidades no son expl¨ªcitas e implican defectos importantes de informaci¨®n.

Competencia europea

Otra forma de no neutralidad, tan importante o m¨¢s que la anterior cuando se est¨¢ construyendo un espacio econ¨®mico ¨²nico, como ocurre en Europa, es la geogr¨¢fica. Ante la libre circulaci¨®n de factores productivos, y en concreto del capital, los pa¨ªses de la CE est¨¢n utilizando la fiscalidad para competir por la captaci¨®n de flujos financieros. Una clara muestra de ello ha sido la imposibilidad de aprobar mediante directiva un tipo de retenci¨®n ¨²nico para pagos por intereses. Esta competencia puede provocar desplazamientos de unos circuitos financieros a otros por razones de una menor tributaci¨®n, con sus consiguientes efectos sobre los distintos sistemas financieros y sobre el conjunto de sus econom¨ªas. Es una realidad la opci¨®n por la competencia fiscal adoptada por gran parte de los pa¨ªses de la CE. De hecho, aunque se prefiera una situaci¨®n colectiva en la que predomine la coordinaci¨®n institucional, individualmente casi todos los Estados miembros han adoptado medidas de competencia fiscal, desfiscalizando las rentas del capital mobiliario. Es previsible esperar que las rentas m¨¢s sensibles a esta posible deslocalizaci¨®n del ahorro sean precisamente las provenientes de peque?os y medianos niveles de renta, de ah¨ª la reciente proliferaci¨®n en Europa de distintos esquemas de exenci¨®n de las rentas del capital, que van desde los simples m¨ªnimos exentos hasta productos de una cierta sofisticaci¨®n seg¨²n plazos y mecanismos de tributaci¨®n y exenci¨®n, como los PEP franceses o los TESSA brit¨¢nicos. Espa?a no obstante, tiene hasta enero de 1993 para observar las medidas adoptadas por los diferentes Estados miembro y sus efectos econ¨®micos en un ambiente de libre cirvulaci¨®n de capitales, ya que hasta entonces no entra en vigor la correspondiente directiva.

Eliminaci¨®n de costes indirectos y simplificaci¨®n. La experiencia en la gesti¨®n del impuesto en estos ¨²ltimos a?os ha evidenciado la excesiva complejidad, sobre todo en las ganancias de capital, que para la inmensa mayor¨ªa de contribuyentes supone el c¨¢lculo de la cuota ¨ªntegra. El conocer el coste medio cuando existen t¨ªtulos con plazo muy diferente de vida, el determinar un periodo medio de tenencia cuando hay distintas fechas de adquisici¨®n, la distinci¨®n entre plusval¨ªas y minusval¨ªas de distinto tipo (lucrativas u onerosas), las minusval¨ªas a compensar en otros ejercicios a tipo marginal o a tipo medio son quiz¨¢ los ejemplos m¨¢s significativos de estas complicaciones.

Es interesante realizar una reflexi¨®n en tomo a esta b¨²squeda de simplificaci¨®n. En paralelo a la conexi¨®n entre el principio de igualdad y el de capacidad econ¨®mica que configura la progresividad del impuesto, la simplicidad no tiene por qu¨¦ afectar por igual a todos los contribuyentes. Si en la carga directa se puede distinguir seg¨²n niveles de rentas, tratando igual a los iguales y desigual a los desiguales, tambi¨¦n la complejidad puede ser mayor para ciertos casos, presumiblemente los de mayor renta, y menor en otros. Lo importante, creemos, es que el impuesto sea simple para la gran mayor¨ªa de los contribuyentes, pero mantener la justicia del tributo puede obligar a que sea complejo para una minor¨ªa de los mismos. Situar en un punto adecuado esta tensi¨®n entre justicia y simplicidad no es f¨¢cil, pero probablemente la zona intermedia sea socialmente preferible a cualquiera de los extremos.

En definitiva: entendemos que la tributaci¨®n del ahorro debe reformarse por razones fundamentalmente de neutralidad entre fuentes de renta y entre distintas zonas geogr¨¢ficas. Conseguir un tratamiento m¨¢s uniforme fiscalmente de las rentas y no provocar una desfiscalizaci¨®n del ahorro hacia otros sistemas financieros con inferior presi¨®n fiscal constituye el objetivo m¨¢s claro a cubrir por la reforma del IRPF dise?ada en el Libro Blanco. En segundo lugar, la simplificaci¨®n y el posible, aunque dudoso, incentivo al ahorro se han tenido presentes tambi¨¦n en el dise?o de dicha reforma.

es director general del Instituto de Estudios Fiscales yes catedr¨¢tica de Teor¨ªa Econ¨®mica de la Universidad Nacional de Educaci¨®n a Distancla (UNED).