Viajeros contra el d¨¦ficit

El transporte en las grandes ciudades es uno de los muchos problemas de nuestra sociedad que el mercado no resuelve satisfactoriamente debido a las externalidades que las soluciones individuales generan tanto en t¨¦rminos de congesti¨®n y contaminaci¨®n como de despilfarro energ¨¦tico. Y sin embargo, m¨¢s de la mitad de la poblaci¨®n urbana espa?ola se desplaza a su trabajo en veh¨ªculo individual, una proporci¨®n significativamente mayor que la de otros pa¨ªses europeos, donde la provisi¨®n de servicios p¨²blicos es mucho mejor.El problema es m¨¢s pol¨ªtico-organizativo que t¨¦cnico. ?A qui¨¦n corresponde decidir, gestionar y financiar las actuaciones p¨²blicas en el ¨¢mbito del transporte en las grandes ciudades en un pa¨ªs descentralizado como Espa?a? Es evidente que el alto nivel de congesti¨®n viaria en zonas metropolitanas como Madrid y Barcelona tiene un elevado coste, no s¨®lo para sus habitantes (que representan una cuarta parte de la poblaci¨®n espa?ola), sino para toda la econom¨ªa nacional.

Este problema no puede ser resuelto solamente con cargo a las haciendas locales de dichas ciudades. La magnitud del mismo y de sus consecuencias para la econom¨ªa es demasiado elevada como para no interesar a todo el Estado.

Los contratos programa acabados, de aprobar para el transporte p¨²blico urbano en Madrid y Barcelona son la constataci¨®n m¨¢s reciente de la preocupaci¨®n de la Administraci¨®n por esta cuesti¨®n y del inter¨¦s que tiene en dedicar recursos p¨²blicos a un destino que probablemente es de los m¨¢s rentables, tanto econ¨®mica como socialmente.

Estos contratos incorporan un nuevo esquema financiero que los hace sustancialamente distintos a los anteriores y que, en nuestra opini¨®n, merece ser conocido.

En particular, estos nuevos contratos tienen especialmente en cuenta el mayor grado de descentralizaci¨®n pol¨ªtica y econ¨®mica de nuestra organizaci¨®n institucional, son menos intervencionistas que los anteriores y sit¨²an la responsabilidad ¨²ltima de la gesti¨®n del servicio en las empresas que la suministran y en las administraciones territoriales propietarias de las mismas.

Nuevo enfoque

El nuevo enfoque se caracteriza por incorporar en el contratoprograma un nuevo ¨¢mbito modal, un nuevo ¨¢mbito econ¨®mico y una nueva forma de determinar la subvenci¨®n incentivadora del servicio.

Hasta ahora, los contratos-programa de transporte urbano unicamente subvencionaban el transporte por metro, mientras que los nuevos contratos-programa abarcan tanto al metro como a los autobuses, porque tanto el metro como el autob¨²s constituyen m¨¦todos sustitutivos para disminuir el n¨²mero de viajeros que utilizan veh¨ªculo individual y congestionan el tr¨¢fico. Al mismo tiempo, tanto en Barcelona como en Madrid, ambos modos de transporte se rigen por una autoridad com¨²n, que es la que define bajo qu¨¦ par¨¢metros debe realizarse la prestaci¨®n del servicio. Dadas las evidentes posibilidades de sustituci¨®n entre ambos modos de transporte, la decisi¨®n sobre la combinaci¨®n adecuada a los mismos no debe ser tomada por la Administraci¨®n central, a trav¨¦s de subvenciones finalistas diferenciadas al metro o al autob¨²s, sino por la Administraci¨®n territorial correspondiente. En los ntievos contratos-programa se han separado las inversiones en infraestructura, en cuya decisi¨®n no intervienen los gestores de las empresas, de los gastos de explotaci¨®n y las inversiones en materia m¨®vil, en las que ¨¦stos tienen una responsabilidad directa.

En el pasado, estas dos cuestiones han tendido a estar demasiado unidas, y ello ha sido causa de m¨²ltiples problemas de interpretaci¨®n y evaluaci¨®n. Ahora, las inversiones en infraestructura quedan fuera del ¨¢mbito del contrato-programa y, caso de considerarlo necesario, deben ser discutidas como cuesti¨®n aparte con la Administraci¨®n que ostente las competencias correspondientes.

Algo an¨¢logo ocurre cuandoun consultor eval¨²a la gesti¨®n de una empresa privada de transporte de viajeros o mercanc¨ªas, porque en dicha evaluaci¨®n no incluye el coste anualizado de construcci¨®n de las autopistas y carreteras por donde circulan los autocares o camiones de dicha empresa.

De forma similar, los nuevos contratos-programa s¨®lo hacen referencia a la explotaci¨®n de las empresas p¨²blicas de transporte, incluida su inversi¨®n en material m¨®vil, tratando de aislar su gesti¨®n de decisiones de car¨¢cter estrat¨¦gico que constituyen un dato ex¨®geno a las mismas.

En el pasado, las subvenciones se determinaban a trav¨¦s de un complejo plan de actuaci¨®n en el que la Administraci¨®n y la empresa hac¨ªan una previsi¨®n muy detallada del servicio a prestar y del d¨¦ficit resultante, que, bajo ciertos supuestos, era totalmente cubierto por la Administraci¨®n. Los supuestos utilizados dif¨ªcilmente acababan materializ¨¢ndose, lo que exig¨ªa costosas y laboriosas negociaciones para redefinir el subsidio.

Por otra parte, siempre era posible, en principio, atribuir los malos resultados a la aparici¨®n de circunstancias distintas a las inicialmente contempladas, y la garant¨ªa de cobertura del d¨¦ficit no era precisamente un est¨ªmulo a la buena gesti¨®n. Los nuevos contratos-programa cambian totalmente el ¨¦nfasis y orientan su actuaci¨®n a lo que es el objetivo final de la intervenci¨®n del Estado, incentivar el transporte colectivo. Esto se logra mediante la fijaci¨®n de una subvenci¨®n en funci¨®n del n¨²mero de viajeros transportados determinada de tal forma que cubra s¨®lo parcialmente el d¨¦ficit. Con este esquema se logra situar la responsabilidad ¨²ltima de la gesti¨®n del servicio y de su financiaci¨®n en los gestores y propietarios de las empresas.

Los nuevos contratos-programa definen, de hecho, un marco estable de financiaci¨®n aportado por la Hacienda estatal con el que deben contar las empresas y las administraciones territoriales propietarias de las mismas para, en funci¨®n del mismo, adoptar las decisiones de gesti¨®n que estimen oportunas.

El resultado de este proceso ser¨¢ un nivel de d¨¦ficit y de inversiones a acometer por las empresas que, en la parte que no sea cubierto con las aportaciones de la Administraci¨®n central, deber¨¢ ser financiado por las administraciones propietarias. De esta forma sereparte la responsabilidad pol¨ªtica y gestora entre los distintos niveles administrativos.

La subvenci¨®n otorgada por la Administraci¨®n central consigue de la forma m¨¢s directa ysencilla posible su objetivo final: cuantos m¨¢s viajeros transportados, mayor es la subvenci¨®n. Al mismo tiempo incorpora un elemento incentivador de la buena gesti¨®n, consistente en que la subvenci¨®n s¨®lo cubre una parte de las p¨¦rdidas.

Esto evita estrategias del tipo de reducir mucho las tarifas y, en consecuencia, aumentar artificialmente el n¨²mero de viajeros y a su trav¨¦s la subvenci¨®n, dado que cada viajero se transporta con p¨¦rdidas que s¨®lo parcialmente son cubiertas por la Administraci¨®n central.

Estos contratos-programa han introducido adem¨¢s una razonable contrapartida a cambio de la subvenci¨®n otorgada. ?sta consiste en evitar que el endeudamiento de las empresas se eleve por encima del nivel existente al inicio del correspondiente contrato, lo que parece adecuado, dado el alto grado de endeudamiento de estas empresas y la tendencia pasada de las administrac¨ªones propietarias de no capitalizarlas suficientemente, oblig¨¢ndolas a financiar sus inversiones mediante un endeudamiento que, en ocasiones, ha sido probablemente demasiado elevado.

Resultado global

El resultado global de todo este esfuerzo es una aportaci¨®n del Estado para los cuatro a?os de duraci¨®n de los dos contratosprograma (1990-1993) de unos 175.000 millones de pesetas, que se ve complementada por 160.000 millones procedentes del Consorcio Regional de Transportes de Madrid y del Ayuntamiento de Barcelona. Cada ciudadano de estas ciudades que utilice el metro o el autob¨²s debe conocer que el coste de su viaje es financiado, adem¨¢s de por su billete, por 20 pesetas que aportan el conjunto de los contribuyentes espa?oles y por otras 20 pesetas que aporta la correspondiente Administraci¨®n territorial.

Con ello todos contribuimos a mejorar el tr¨¢fico viario, la calidad de vida en las grandes ciudades, nuestro uso de energ¨ªa y nuestra necesidad de divisas. El viajero, dejando su veh¨ªculo particular en casa, y el resto de los espa?oles, contibuyendo con sus impuestos a incentivar esta conducta.

El enfoque es evidentemente novedoso, y habr¨¢ que esperar un tiempo para ver sus resultados. Estamos convencidos de que con el mismo deber¨ªamos lograr una menor interferencia de la Hacienda estatal en la gesti¨®n de estos servicios, una mayor eficiencia en su provisi¨®n y una mayor asunci¨®n de las competencias de transporte p¨²blico urbano por parte de las administraciones territoriales. Pero quiz¨¢ lo m¨¢s importante es que de esta iniciativa deber¨ªa tambi¨¦n resultar un mejor servicio p¨²blico, unas ciudades menos congestionadas y, en definitiva, una vida de m¨¢s calidad, gracias al uso adecuado del denostado gasto p¨²blico, que, financiado por el esfuerzo colectivo de todos los ciudadanos, es el ¨²nico capaz de resolver algunos de los problemas m¨¢s importantes de nuestra civilizaci¨®n.