El Estado auton¨®mico inconcluso

El autor plantea la necesidad de ampliar las competencias de las comunidades que accedieron a la autonom¨ªa a trav¨¦s de la denominada v¨ªa lenta. Considera falsa la divisi¨®n entre regiones o nacionalidades hist¨®ricas y las que no lo son, y alega que no hay raz¨®n para vincular el mayor o menor volumen de competencias al grado de autoafirmaci¨®n pol¨ªtica de las regiones y nacionalidades.

El Estado de las autonom¨ªas es hoy en Espa?a una realidad cuya estructura b¨¢sica est¨¢ resuelta, y a esa realidad ha contribuido decisivamente el impulso aplicado desde 1982, periodo en el que se produjo el mayor volumen de transferencias y los perfiles esenciales del sistema de financiaci¨®n.Ahora bien, es igualmente cierto que es una realidad inconclusa, a manera de una sinfon¨ªa inacabada, en la que los elementos mel¨®dicos y orquestales est¨¢n resueltos, pero no llevados hasta todas las consecuencias, ni agotada la partitura.

Si no se acometiera el desarrollo del sistema, ¨¦ste quedar¨ªa inconcluso y parcialmente fracasado. No s¨®lo porque no adquirir¨ªa toda su potencialidad, sino porque su enquistamiento en un estadio ambiguo de desarrollo provocar¨ªa una situaci¨®n end¨¦micamente conflictiva:

Ese desarrollo requiere un impulso vigoroso y generoso, por parte de todos, ajeno a tacticismos y peque?as pol¨ªticas.

El reciente congreso del PSOE ha expresado, en una de las resoluciones de m¨¢s netos perfiles, la clara voluntad pol¨ªtica de dar un nuevo impulso al proceso. Esa voluntad debe traducirse ahora en iniciativas concretas para abordar todas las cuestiones pendientes. Tales cuestiones son, a mi juicio, las siguientes:

En primer lugar debe acometerse la ampliaci¨®n de las competencias auton¨®micas de las comunidades que accedieron a trav¨¦s de la denominada v¨ªa lenta. Hay muchas y distintas razones para ello:

a) Primera, es falsa la divisi¨®n entre regiones o nacionalidades hist¨®ricas y las que no lo son (Asturias es un buen ejemplo de regi¨®n hist¨®rica a la que la literatura pol¨ªtica en curso no le concede ese car¨¢cter). La Constituci¨®n, por otra parte, en forma alguna recoge esa diferencia, que es tan gratuita como interesada.

b) Segunda, no hay raz¨®n para vincular el mayor o menor volumen de competencias al grado de autoafirmaci¨®n pol¨ªtica de las regiones y nacionalidades. La superioridad objetiva de la gesti¨®n descentralizada de ciertos servicios debe beneficiar a todos los ciudadanos, sea cual sea su identificaci¨®n particularista.

c) Tercera, la propia coherencia y funcionalidad del Estado en su conjunto aconseja el m¨¢ximo de homogeneidad en la distribuci¨®n del poder, sin perjuicio de leg¨ªtimas singularidades.

d) Cuarta y definitiva, se trata de un compromiso pol¨ªtico firme que est¨¢ incluso incorporado como tal a la mayor¨ªa de los estatutos. El pacto en su d¨ªa alcanzado establec¨ªa diferencias en el ritmo, no en los contenidos competenciales b¨¢sicos.

Ahora bien, la cuesti¨®n competencial no se agota en la ampliaci¨®n de las competencias. Debe establecerse un pacto de rec¨ªproca lealtad para que, por v¨ªa normativa, administrativa, pr¨¢ctica o financiera, no se produzcan invasiones entre los ¨¢mbitos de cada nivel, que dar¨ªan lugar a redundancias y aumentos del gasto p¨²blico agregado.

En segundo lugar, aunque ¨ªntimamente relacionado con lo lanterior, es necesario establecer dispositivos estables y formales para la resoluci¨®n pactada de los conflictos entre las comunidades aut¨®nomas y el Gobierno central. El Tribunal Constitucional es la instancia finalmente decisoria, pero el establecimiento de comisiones bilaterales de resoluci¨®n de conflictos debe reducir ostensiblemente el grado de judicializaci¨®n de los problemas entre comunidades aut¨®nomas y Gobierno central. Hay que evitar a toda costa la formaci¨®n de una cultura del conflicto, que podr¨ªa llegar a convertirse en el estado de ¨¢nimo cr¨®nico de las relaciones entre instituciones en el Estado de las autonom¨ªas. Por el contrario, un Estado de esta naturaleza debe estar orientado por una cultura del consenso.

Sistema financiero

Un tercer asunto, de la m¨¢xima importancia, es el que concierne al sistema financiero. Los innegables avances producidos no deben hacemos desconocer sus deficiencias e insuficiencias. Esas deficiencias e insuficiencias no ser¨ªa realista pensar que pueden ser corregidas por una reforma dr¨¢stica (que requerir¨ªa un volumen adicional de recursos ingente), sino por el establecimiento de unas l¨ªneas de tendencia, que vayan influyendo en los sucesivos ajustes del sistema. Esas l¨ªneas de tendencia, a mi juicio, deben ser las siguientes:

a) Disminuci¨®n paulatina de las diferencias actuales en la financiaci¨®n b¨¢sica per c¨¢pita; es decir, aquella que cumple la funci¨®n de suficiencia, no la de reequilibrio. Hoy esas diferencias son excesivas e injustificadas.

b) Reforzamiento de los mecanismos de reequilibrio, tanto los internos como los vinculados a programas estructurales europeos, y no s¨®lo en cuanto a los vol¨²menes de recursos, sino a las caracter¨ªsticas cualitativas de los programas.

c) Avance prudente y moderado de los elementos de corresponsabilidad fiscal, sin que menoscaben la eficacia del reequilibrio interterritorial.

d) Reexamen peri¨®dico del cumplimiento del principio de suficiencia financiera, a tenor de la aparici¨®n de nuevas demandas sociales (ejemplo: la de una m¨¢s vigorosa pol¨ªtica medioambiental).

e) Reforzamiento de los mecanismos de coherencia entre la pol¨ªtica econ¨®mica, financiera y Fiscal de las comunidades aut¨®nomas y las del Gobierno central (la disparidad en las pol¨ªticas de endeudamiento puede ser un buen ejemplo negativo).

Un cuarto tema, asociado al anterior, en concreto a la pol¨ªtica de reequilibrio, es la necesidad de intensificar la dimensi¨®n territorial de las pol¨ªticas sectoriales del Gobierno central para que favorezcan la dotaci¨®n de los elementos b¨¢sicos para el desarrollo econ¨®mico bajo unas condiciones b¨¢sicas de igualdad entre las distintas comunidades. Sin disponer de esos elementos (infraestructurales, formativos y de recursos humanos, tecnol¨®gicos, etc¨¦tera), una pol¨ªtica efectiva de reequilibrio estar¨ªa a largo plazo condenada al fracaso, y con ella el propio modelo auton¨®mico, que morir¨ªa de insolidaridad.

En quinto lugar, el mismo ¨¦nfasis en impulsar una mas vigorosa descentralizaci¨®n pol¨ªtica, administrativa y financiera debe ponerse en crear o reforzar los dispositivos de integraci¨®n. Un Estado auton¨®mico no debe ser un Estado desintegrado.

Pero, en sexto lugar, deben existir otros ¨®rganos, niveles o instancias de integraci¨®n, referidos a las pol¨ªticas sectoriales y, sobre todo, a la planificaci¨®n.

El s¨¦ptimo tema pendiente en orden al desarrollo auton¨®mico tiene que ver, parad¨®jicamente, con la denominada Administraci¨®n perif¨¦rica. ?sta debe experimentar tambi¨¦n cambios profundos, porque el Estado en el que act¨²a es estructuralmente distinto, y resulta por tanto necesario que se adapte a ¨¦l. En mi opini¨®n, esa transformaci¨®n debe responder a dos criterios: descentralizaci¨®n, reforzando la operatividad, agilidad y capacidad de decisi¨®n de los ¨®rganos perif¨¦ricos (dentro, como es natural, de la dependencia central), e integraci¨®n en una pol¨ªtica global del conjunto de la Administraci¨®n perif¨¦rica, bajo la dependencia de la autoridad responsable designada por el Gobierno central.

En octavo lugar, es preciso abordar y resolver los problemas que derivan de nuestra integraci¨®n europea, en los aspectos institucionales que implican a las regiones (en Espa?a, comunidades aut¨®nomas). En mi opini¨®n, los principales problemas son los siguientes:

a) El dise?o de un sistema que permita integrar la voz y la postura de las regiones en la formaci¨®n de la voluntad del Estado espa?ol ante la CE.

b) La participaci¨®n de las regiones en las instituciones europeas, en concreto en sus ¨®rganos legislativos. Si se optara por un sistema bicameral, la c¨¢mara territorial deber¨ªa contemplar la presencia de las regiones europeas, bien directamente, bien integradas -con una participaci¨®n propia- en la representaci¨®n de los respectivos Estados.

c) Transitoriamente deber¨ªa contemplarse un reforzamiento sustancial de las funciones del consejo consultivo de las regiones y poderes locales de Europa.

En suma, se opta, en este punto, por la construcci¨®n de la Europa de las regiones.

Nuevo proceso

Un noveno asunto es de procedimiento, del necesario para poner en marcha el nuevo proceso de desarrollo auton¨®mico que se propone, que deber¨ªa responder a varios criterios:

a) El primero es el de consenso. Un proceso de semejante envergadura requiere un amplio acuerdo para garantizar su ¨¦xito y su estabilidad. Ahora bien, ese acuerdo no tiene por qu¨¦ ser global y total, porque las cuestiones son diversas, y no todas tienen el mismo grado de urgencia ni se podr¨¢n resolver al mismo ritmo. Lo que hace falta es que se cree un marco de negociaci¨®n que sirva de elemento conductor de su ejecuci¨®n.

b) El segundo es el de respeto institucional. Aunque el marco de acuerdos se produzca en primera instancia entre partidos pol¨ªticos, su desarrollo y materializaci¨®n no pueden desconocer en forma alguna a las instituciones existentes (las comunidades aut¨®nomas y sus Parlamentos), antes bien, deben ser concretados a trav¨¦s de ¨¦stas.

c) El tercero es el de estabilidad, referido a las instituciones, en forma tal que procesos como la modificaci¨®n de los estatutos para ampliar las competencias no signifiquen reabrir los respectivos estatutos de autonom¨ªa.

Por ¨²ltimo, es necesario, en d¨¦cimo lugar, hablar de tiempos, pues la pol¨ªtica se produce y tiene significado siempre en un preciso marco temporal. Todas las cuestiones propuestas deben ser resueltas en el periodo m¨¢s breve posible, aunque siempre con la debida ponderaci¨®n, pero alguna de ellas, en mi opini¨®n, debe ser abordada de inmediato. En concreto, la ampliaci¨®n de competencias deber¨ªa ser el primer asunto a ser afrontado en el interior del marco negociador que se constituya, por varias razones:

a) Porque est¨¢n a punto de cumplirse los diez a?os a partir de la vigencia de los estatutos aprobados por la v¨ªa lenta, en muchos de los cuales se establece expl¨ªcitamente el compromiso de la asunci¨®n de las nuevas competencias enumeradas una vez transcurridos cinco.

b) Porque la expectativa de la ampliaci¨®n competencial, de no ser resuelta pronto, seguir¨¢ proyectando incertidumbre sobre las administraciones p¨²blicas afectadas por ella y sus pol¨ªticas.

c) Porque siendo tarea de 1991 la negociaci¨®n del nuevo sistema financiero, es imprescindible que antes de su dise?o est¨¦ concluido y negociado el de la nueva distribuci¨®n competencial, a la que debe ajustarse.

Esos son los 10 asuntos -ocho de contenido y dos metodol¨®gicos- en que, a juicio del que esto escribe, puede resumirse la actual problem¨¢tica auton¨®mica. Es urgente afrontarla con un nuevo impulso, igual de vigoroso que el que fue preciso para crear el sistema que, en sus aspectos b¨¢sicos, est¨¢ construido.

Pedro de Silva es presidente de la comunidad aut¨®noma de Asturias.