Las Naciones Unidas y la cris¨ªs del Golfo

Las Naciones Unidas, seg¨²n el an¨¢lisis de la autora, han hecho en parte dejaci¨®n de sus facultades en el conflicto del golfo P¨¦rsico, permitiendo iniciativas individuales, concretamente de Estados Un?dos, pa¨ªs que envi¨® tropas a la zona a¨²n antes de que el Consejo de Seguridad decretara el embargo contra Irak. De hecho, Washington ejerce la hegemon¨ªa en la resoluci¨®n del conflicto.

La Invasi¨®n de Kuwait por Irak ha atra¨ªdo el inter¨¦s de la opini¨®n p¨²blica sobre el papel de las Naciones Unidas en el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. As¨ª, las sucesivas resoluciones aprobadas por la organizaci¨®n mundial sobre el conflicto han venido siendo saludadas con entusiasmo hasta llegar a la ¨²ltima, que autoriza el uso de la fuerza contra Irak, esperada con expectaci¨®n y valorada muy positivamente tanto por los Estados occidentales como por los comentaristas de pol¨ªtica internacional de nuestro entorno.Sin embargo, un an¨¢lisis realizado desde la perspectiva del derecho internacional, y, en concreto, del sistema establecido en la Carta de las Naciones Unidas, conduce a conclusiones no siempre satisfactorias.

El objetivo primordial asignado a la organizaci¨®n por la Carta es el mantenimiento de la paz y la seguridad colectivas, y para ello el cap¨ªtulo VII atribuye al Consejo de Seguridad una serie de competencias de sanci¨®n frente al Estado o Estados responsables de un quebrantamiento de la paz o un acto de agresi¨®n; tales sanciones pueden no implicar el uso de la fuerza armada, pero tambi¨¦n pueden consistir en una coerci¨®n militar ejercida por fuerzas a¨¦reas, terrestres o naval es puestas a disposici¨®n del Consejo por los Estados miembros, a cuyo efecto se crea un Comit¨¦ de Estado Mayor, integrado por los jefes de Estado Mayor de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, que tendr¨¢ a su cargo la direcci¨®n estrat¨¦gica de las operaciones. Estas competencias institucionales son el complemento necesario a la prohibici¨®n de la amenaza o el uso de la fuerza que la Carta establece para los Estados miembros, con la ¨²nica y limitada excepci¨®n del derecho de leg¨ªtima defensa en caso de ataque armado, hasta tanto que el Consejo haya tomado las medidas necesarias en base a las atribuciones antes se?aladas. En definitiva, la Carta de las Naciones Unidas establece un monopolio institucional sobre el recurso a la fuerza en el plano internacional, negando esta facultad a los Estados.

Derecho de veto

Pese a la firmeza de la regulaci¨®n, la pr¨¢ctica posterior puso pronto de relieve que aqu¨¦lla era m¨¢s voluntarista que real y el inicio de la guerra fr¨ªa trajo consigo el fracaso del sistema establecido, que se tradujo en la inoperancia del Consejo, en la mayor¨ªa de los casos como consecuencia del ejercicio del derecho de veto de alguno de sus miembros permanentes en defensa de sus respectivas esferas de influencia. Por eso, hasta el comienzo de la presente d¨¦cada, las impresiones sobre la eficacia del sistema colectivo de seguridad eran generalmente pesimistas y en varias ocasiones algunos Estados se dejaron llevar por la tentaci¨®n de adoptar medidas individuales, al margen de la organizaci¨®n.

En cambio, la Ileg¨ªtima anexi¨®n de Kuwait por Irak se ha caracterizado desde el primer momento por la intervenci¨®n activa del Consejo de Seguridad, que, actuando de forma consensuada y pr¨¢cticamente un¨¢nime, ha adoptado un conjunto de siete resoluciones hasta el momento con las que, partiendo de la condena inicial y al hilo del desarrollo de los acontecimientos, se pretende forzar a Irak a respetar el Derecho internacional; as¨ª, actuando en el marco del cap¨ªtulo VII de la Carta, se ha dispuesto una interrupci¨®n total de las relaciones econ¨®micas con Irak con la ¨²nica excepci¨®n de la ayuda m¨¦dica y humanitaria.

La eficacia en la respuesta y el grado de cooperaci¨®n internacional alcanzados nos ha llevado a todos a felicitarnos por ello y a augurar nuevos y m¨¢s felices tiempos para las Naciones Unidas en el ¨¢mbito de la aplicaci¨®n del Derecho internacional. La satisfacci¨®n fue completa al comprobar que en la resoluci¨®n 665/1990, relativa al alcance de las medidas a adoptar para la aplicaci¨®n del embargo, se hac¨ªa por primera vez una menci¨®n expl¨ªcita, aunque vaga, al Comit¨¦ de Estado Mayor en relaci¨®n con la coordinaci¨®n de las acciones.

Sin embargo, la resoluci¨®n 678/1990, aprobada el 29 de noviembre pasado, en la que se concede un ¨²ltimo plazo a Irak y se autoriza impl¨ªcitamente a recurrir a la fuerza si aqu¨¦l es deso¨ªdo, no merece la misma valoraci¨®n positiva y esperanzadora que sus predecesoras, pues en ella la acci¨®n de la organizaci¨®n se mantiene al mismo nivel que en ¨¦pocas pret¨¦ritas presuntamente superadas.

En efecto, tan s¨®lo en dos ocasiones hasta ahora se han aprobado por las Naciones Unidas medidas que incluyen el recurso a la fuerza: en el asunto de Corea en 1950 y en el presente de Irak. Nada menos que 40 a?os separan ambas iniciativas, tomadas en dos momentos muy distintos de las relaciones internacionales: los albores de la guerra fr¨ªa en el primer caso, la desaparici¨®n del bloque socialista de Estados en el segundo; sin embargo, el contenido de las decisiones es sustancialmente id¨¦ntico.

As¨ª, en el caso de Corea, tras la invasi¨®n de Corea del Sur por fuerzas del Norte, el Consejo de Seguridad aprob¨® una serie de resoluciones sucesivas: el 25 de junio de 1950 se invita a todos los Estados miembros a prestar su apoyo a la organizaci¨®n para, conseguir la retirada de las fuerzas invasoras; el 27 de junio, el Consejo recomienda que los miembros de las Naciones Unidas provean a la Rep¨²blica de Corea del apoyo que sea necesario para repeler el ataque armado y restaurar la paz y la seguridad en el ¨¢rea; el 7 de julio, en fin, se crea un comando unificado bajo la autoridad de Estados Unidos y se recomienda a todos los Estados que hayan enviado fuerzas militares y asistencia a la zona que las pongan bajo la autoridad del citado comando. Con ello se ven¨ªa a regular jur¨ªdicamente una situaci¨®n ya preestablecida de facto, cual era la hegemon¨ªa norteamericana en la soluci¨®n del conflicto.

En el caso de Irak, la resoluci¨®n 678 / 1990 utiliza un lenguaje plagado de eufemismos y de medias palabras que ha sido calificado como diplom¨¢tico y en el que en ning¨²n momento aparece el t¨¦rmino "uso de la fuerza", pues se limita a afirmar que "autoriza a los Estados miembros que cooperan con el Gobierno de Kuwait para que, a menos que Irak cumpla plenamente para el 15 de enero de 1991 o antes las resoluciones que anteceden, utilicen todos los medios necesarios para hacer valer y llevar a la pr¨¢ctica la resoluci¨®n 660/1990 y todas las resoluciones pertinentes que la siguieron y para restablecer la paz y la seguridad internacionales en la regi¨®n", pidiendo a continuaci¨®n a los Estados 11 que le mantengan peri¨®dicamente informado de lo que ocurra". La ambig¨¹edad de los t¨¦rminos empleados puede incluso suscitar la duda de si realmente ya se ha dado v¨ªa libre al empleo de la fuerza o, por el contrario, es necesario un pronunciamiento expl¨ªcito posterior por parte de la organizaci¨®n, pero los hechos demuestran que algunos Estados han despejado ya esta Inc¨®gnita a favor de la primera de las interpretaciones, y, desde luego, la amplitud de la formulaci¨®n avala perfectamente esta postura.

Dejaci¨®n de facultades

Partiendo de lo anterior, parece evidente que las Naciones Unidas han vuelto a hacer dejaci¨®n de sus facultades, permitiendo las iniciativas individuales de sus miembros o, mejor, de algunos de sus miembros, pues, como se ha visto con anterioridad, las disposiciones de la Carta parten de la base de que el control del uso de la fuerza y la direcci¨®n de las operaciones radican en el propio Consejo de Seguridad, sin contemplar la posibilidad de una delegaci¨®n de funciones; en cambio, en el asunto de Irak, como antes en el de Corea, siguen sin cumplirse tales disposiciones. A¨²n m¨¢s, la resoluci¨®n de referencia -en la que no aparece la menor alusi¨®n al Comit¨¦ de Estado Mayor- ni siquiera ha tomado la precauci¨®n de unificar o coordinar el mando de las fuerzas que eventualmente participar¨ªan en la guerra, y puede temerse que, llegado el caso, una nueva resoluci¨®n adopte la misma soluci¨®n que en Corea.

Con ello, las Naciones Unidas est¨¢n de nuevo prestando la cobertura jur¨ªdica que santifica las acciones de algunos de sus miembros, pues a estas alturas de la historia no conviene olvidar que Estados Unidos se apresur¨® a enviar sus tropas a la zona antes y no despu¨¦s de la declaraci¨®n del embargo, ni tampoco que han sido el propio Estados Unidos quien impuls¨® la adopci¨®n de la resoluci¨®n en el seno del Consejo; por otra parte, no cabe hablar ya de leg¨ªtima defensa desde el punto de vista del Derecho internacional, pues ese momento termin¨® en cuanto el Consejo de Seguridad comenz¨® a ocuparse del asunto. Finalmente, tampoco conviene pasar por alto los significativos silencios mantenidos por la organizaci¨®n ante otros casos que tambi¨¦n constitu¨ªan graves violaciones del ordenamiento internacional: Granada, Panam¨¢..., ni las dificultades con las que tropieza para ocuparse de otros graves asuntos, como la cuesti¨®n palestina. En definitiva, la parsimonia que ha caracterizado la acci¨®n de las Naciones Unidas en el campo del mantenimiento de la paz y la seguridad hasta el presente no se compagina con las prisas con las que quiere solucionarse el asunto de Irak, a s¨®lo cinco meses de los acontecimientos, lo que lleva a preguntarse si no se tratar¨¢ de una precipitaci¨®n inducida por los intereses particulares del Estado m¨¢s involucrado en el conflicto.

Superpotencias

Sin duda, los profundos cambio que se est¨¢n registrando en la sociedad internacional explican e buena medida la actitud de la Naciones Unidas en este asunto sin entrar en otras consideraciones, es evidente que el juego d las dos superpotencias actuaba como factor de equilibrio en e seno de la organizaci¨®n, impidiendo desviaciones; ahora, la pr¨¢ctica desaparici¨®n de la divisi¨®n Este-Oeste y las dificultades por las que atraviesa la URSS que afectan claramente a su papel de superpotencia, plantean e peligro del mantenimiento de un ¨²nico gendarme mundial, con casi plena libertad de movimientos. Por ello, la resoluci¨®n 678 resulta inquietante para los partidarios de una organizaci¨®n mundial plenamente eficaz, colocada al servicio de la paz internacional desde una perspectiva de igualdad de los Estados y no aporta un buen precedente para un nuevo orden internacional en el que inexcusablemente las Naciones Unidas deber¨ªan convertirse en una aut¨¦ntica estructura de institucionalizaci¨®n. No obstante, confiemos en que esta resoluci¨®n, que m¨¢s que una pausa para la paz es un preludio para la guerra, sirva al menos para alcanzar una soluci¨®n pac¨ªfica del conflicto antes del plazo fijado, pues la mayor virtud de esta resoluci¨®n estar¨ªa en la innecesariedad de su cumplimiento.

es catedr¨¢tica de Derecho Internacional P¨²blico y Relaciones Internacionales de la Universidad de Oviedo.