El problema

El art¨ªculo 13 de la Ley Org¨¢nica de Financiaci¨®n de las CC.AA (LOFCA) dispone que el porcentaje de participaci¨®n que tienen las comunidades aut¨®nomas en los ingresos del Estado ser¨¢ objeto de revisi¨®n, cuando se produzcan determinados supuestos (ampliaci¨®n de competencias, reformas fiscales y cesi¨®n de tributos) y, tambi¨¦n, a?ade la ley, "cuando transcurridos cinco a?os despu¨¦s de su puesta en vigor, sea solicitada dicha revisi¨®n por el Estado o por la comunidad aut¨®noma".Los porcentajes vigentes -y la metodolog¨ªa para su determinaci¨®n- fueran fijados en la Ley de Presupuestos para 1987 (art¨ªculo 62) y ya en esta norma se advert¨ªa que los referidos porcentajes se fijaban para el quinquenio 1987-1991, lo cual supon¨ªa aceptar de antemano que ten¨ªan que revisarse al finalizar ese periodo. En consecuencia, la ley de presupuestos para 1992 ahora en proceso de elaboraci¨®n deber¨ªa incorporar los nuevos porcentajes de participaci¨®n aplicables a partir del pr¨®ximo a?o.

Sin embargo, la cuesti¨®n parece que no va a resultar tan sencilla. Con motivo de la revisi¨®n de los porcentajes de participaci¨®n, lo que algunas comunidades han acabado plantaendo es una revisi¨®n del propio modelo de financiaci¨®n en el contexto de un nuevo pacto auton¨®mico, cuesti¨®n que, como es obvio, va mucho m¨¢s all¨¢ del ajuste de unos porcentajes.

El tema se ve¨ªa venir porque, desde hace ya tiempo, daba la impresi¨®n de que el sistema de financiaci¨®n vigente no le gustaba a casi nadie. Catalu?a, como paradigrna de comunidad desarrollada, hab¨ªa denunciado en m¨²ltiples ocasiones la falta de autonom¨ªa financiera del modelo, reclamando alg¨²n tipo de territorializaci¨®n impositiva y corresponsabdizaci¨®n con la hacienda central en las tareas gestoras. Por su parte, las comunidades menos desarrolladas han entendido, en general, que el grado de solidaridad que introduce el sistema vigente es muy moderado y no permite salvar en un plazo razonable las brechas hist¨®ricas existentes entre comunidades, en lo que respecta al nivel de los servicios p¨²blicos. De hecho, nunca se ha puesto en marcha un mecanismo que garantice con car¨¢cter general un nivel m¨ªnimo de sevicios p¨²blicos, tal como aconsejar¨ªa una pol¨ªtica seria de redistribuci¨®n, y como ordena la propia LOFCA.

Y, hasta incluso la hacienda central, si bien es cierto que disfruta del poder que otorga distribuir el dinero entre las comunidades, tiene en cambio que soportar todo el coste pol¨ªtico de la exacci¨®n fiscal sin que nadie se lo agradezca, y, mucho menos, en p¨²blico.

Cuando confluyen tantas opiniones desfavorables al sistema vigente no es extra?o que se piense en modificarlo. Si un sistema de financiaci¨®n auton¨®mica en un contexto pol¨ªtico descentralizado como el nuestro no facilita el ejercicio de la autonom¨ªa financiera a las CC.AA., ni satisface los criterios de solidaridad -entre otras cosas porque realmente de la forma en que distribuye los recursos ignoramos cu¨¢l pueda ser el resultado redistributivo-, parece llegado el momento de plantearse su reforma. El sistema centralista que funcion¨® satisfactoriamente durante el periodo transitorio, no parece apropiado para afrontar el momento presente.

Mapa de referencia

Quiz¨¢ la forma m¨¢s directa de abordar la cuesti¨®n consista en pergenar un sint¨¦tico mapa de referencia. As¨ª, decimos que un modelo financiero es centralista cuando las exacciones sobre los ciudadanos las establece fundamentalmente la hacienda central, mientras que las otras haciendas -sean auton¨®micas o locales- obtienen la mayor parte de sus ingresos de transferencias procedentes de aqu¨¦lla. Por el contrario, diremos que un modelo financiero es descentralizado cuando cada hacienda establece sus propias exacciones, de las cuales deriva la mayor parte de sus ingresos sin perjuicio, como veremos m¨¢s adelante, de las transferencias redistributivas que, en su caso, efect¨²e la hacienda central.Como es obvio, en la realidad nos encontraremos con situaciones intermedias en las que no ser¨¢ dif¨ªcil pese a todo, distinguir el polo de atracci¨®n dominante. As¨ª, en nuestro caso, habida cuenta de la pr¨¢ctica inexistencia de exacciones propias en las CC.AA. no cabe duda que estamos situados en la zona de los modelos centralistas.

Los dos modelos sucintamente descritos no pueden interpretarse como alternativas abiertas a la opci¨®n. Existe una estrecha correspondencia entre el modelo de financiaci¨®n m¨²ltiple y la organizaci¨®n pol¨ªtica del Estado. Los modelos financieros centralistas se acomodan mejor en pa¨ªses con Estados muy centralizados, mientras que los pa¨ªses pol¨ªticamente descentralizados requieren modelos de financiaci¨®n de an¨¢loga naturaleza. Y ¨¦sta es,. en mi opini¨®n, la clave explicativa de gran parte de las fricciones y tensiones que surgen en nuestro caso: hemos seguido manteniendo, en esencia, un modelo de financiaci¨®n auton¨®mica centralista mientras que la organizaci¨®n pol¨ªtica del Estado resultaba cada vez m¨¢s descentralizada.

En efecto, en un modelo financieramente centralizado los gobiernos aut¨®nomos no disponen, pr¨¢cticamente, de impuestos propios, no tienen capacidad para ejercer la autonom¨ªa financiera que, en definitiva, equivale a poder decidir el volumen y la composici¨®n de sus ingresos. Esta limitaci¨®n en el terreno financiero frecuentemente resultar¨¢ asim¨¦trica si se enfrenta con las competencias de que disponen las comunidades en otras ¨¢reas. Sin embargo, no se trata de una cuesti¨®n est¨¦tica. Si las CC.AA. carecen de v¨ªas propias suficientes para obtener recursos, cuando necesiten m¨¢s dinero no les quedar¨¢ otra posibilidad que presionar a la hacienda central para que ¨¦sta aumente sus transferencias. Por tanto, las continuas demandas de recursos por parte de algunas CC.AA. no constituyen un mal cong¨¦nito de ¨¦stas, sino del actual sistema de financiaci¨®n.

Si estuvi¨¦ramos en un contexto pol¨ªticamente centralista donde los gobiernos regionales apenas tienen fuerza pol¨ªtica, estas presiones por m¨¢s recursos podr¨ªan controlarse f¨¢cilmente desde el gobierno central; pero, cuando nos movemos como es el caso en un sistema pol¨ªticamente descentralizado en el que, m¨¢s all¨¢, de las coyunturas pol¨ªticas, la presencia pol¨ªtica de los gobiernos aut¨®nomos es importante, la presi¨®n financiera de ¨¦stos sobre la hacienda central acabar¨¢ resultando insostenible.

Para la hacienda auton¨®mica constituye ciertamente una tentaci¨®n obtener recursos sin tener que soportar el coste pol¨ªtico de exaccionar a sus ciudadanos-votantes. Desgraciadamente, tambi¨¦n a veces funciona la tentaci¨®n en el Gobierno central de obtener compensaciones pol¨ªticas a cambio de dinero y quiz¨¢ esa esp¨²rea confluencia de intereses en la que ha concedido una vida m¨¢s larga de la que debiera al vigente sistema de financiaci¨®n.

En mi opini¨®n, s¨®lo existe una forma de salir de ese c¨ªrculo de lucha y complacencia que consiste en que los gobiernos auton¨®micos dispongan de sus propias exacciones y que ¨¦stas constituyan para las comunidades m¨¢s ricas, el ¨²nico o fundamental rengl¨®n de su presupuesto de ingresos. S¨®lo de esta forma, la necesidad de mayores recursos se canalizar¨¢ correctamente hacia la poblaci¨®n propia, hacia los votantes del gobierno aut¨®nomo que los precisa, lo cual constituye la mejor garant¨ªa para atemperar los deseos de gasto.