Presupuesto y democracia

Ha existido siempre la sospecha de que el uso arbitrario y no pautado de los caudales de la Hacienda p¨²blica constituye no s¨®lo una v¨ªa de corrupci¨®n, sino un peligro para el equitativo juego democr¨¢tico. En los tiempos actuales, en los que el Estado ha asumido un n¨²mero cada vez mayor de funciones econ¨®micas y donde los recursos del sector p¨²blico condicionan en casi todos los pa¨ªses por encima del 50% del producto interior bruto (PIB), este riesgo se hace m¨¢s evidente.Incluso los sistemas autocr¨¢ticos tratan siempre de mantener visos de legalidad en esta materia, pero es en las sociedades libres donde la transparencia y el control presupuestario devienen necesidades imperiosas. El manejo arbitrario de un montante tan enorme de dinero conferir¨ªa al Gobierno un poder de tal magnitud que le capacitar¨ªa para violentar, por los procedimientos m¨¢s sutiles, la voluntad popular, convirtiendo la democracia en mero formulismo vac¨ªo de contenido.

La corrupci¨®n de los sistemas democr¨¢ticos comienza casi siempre por un relajamiento de la disciplina presupuestaria.

Por eso, todas las legislaciones democr¨¢ticas establecen garant¨ªas esenciales para el manejo de los fondos p¨²blicos: desde la elaboraci¨®n del presupuesto hasta el correspondiente control al que debe estar sometida su ejecuci¨®n. Son precisamente estas garant¨ªas las que han venido olvid¨¢ndose en los ¨²ltimos tiempos. Existe una tendencia en el Gobierno y en la Administraci¨®n de, bajo el pretexto de incrementar la eficacia, pretender atenuar los pocos requisitos y reglas que a¨²n subsisten.

La transparencia es la regla de oro del document¨® presupuestario, y todos sus principios y normas, desde el ingreso bruto hasta la especificidad, van dirigidas a mostrar una imagen fiel de las finanzas p¨²blicas. Pero cada vez son m¨¢s las operaciones econ¨®micas que se realizan al margen del presupuesto, y los gastos no aparecen en las correspondientes partidas presupuestarias.

Es el Parlamento el que aprueba los Presupuestos. Generales del Estado, pero en la misma ley en que se aprueban las cuentas del Estado se otorgan al Ejecutivo amplios poderes para modificar lo aprobado.

El Parlamento no ejerce una verdadera soberan¨ªa sobre el presupuesto. Tan s¨®lo las medidas adoptadas en el articulado de la ley tienen garant¨ªas verdaderas de cumplimiento.

La propia Ley de Presupuestos, que, dado su especial procedimiento abreviado de tramitaci¨®n, deber¨ªa tener en principio como ¨²nica finalidad la de aprobar las distintas partidas presupuestarias, es utilizada por el Gobierno para legislar sobre todo tipo de materias, eludiendo de esta forma, en aquellos temas que considera problem¨¢ticos, el desgaste de un normal debate parlamentario.

De otro lado, la ejecuci¨®n del presupuesto est¨¢ condicionada por los vicios adquiridos en su elaboraci¨®n y aprobaci¨®n. El Presupuesto ha perdido en buena medida su condici¨®n de mandato del Legislativo al Ejecutivo, y ¨¦ste, en su conjunto, no se ve constre?ido excesivamente por el documento. Si existe alguna limitaci¨®n para los departamentos ministeriales, proviene de los requerimientos del propio Gobierno o del Ministerio de Hacienda, pero no del Parlamento. En definitiva, se ha sustituido un control pol¨ªtico por uno financiero e intragubernamental.

En nuestro pa¨ªs, el control de la ejecuci¨®n presupuestaria est¨¢ encomendado desde antiguo a dos instituciones: la Intervenci¨®n General de la Administraci¨®n del Estado (control interno) y el Tribunal de Cuentas (control externo).

El hecho de que la primera est¨¦ dentro de la estructura org¨¢nica de la propia Administraci¨®n no deber¨ªa implicar ausencia de independencia ni de neutralidad. En primer lugar, y esto no viene mal recordarlo, porque la Administraci¨®n en su conjunto debe ser neutral, y no est¨¢, como a veces se piensa, al servicio del partido en el poder, ni siquiera del Gobierno, sino al de todos los ciudadanos. Pero es que, adem¨¢s, las especiales funciones de control encomendadas a la Intervenci¨®n General exigen que su actividad se realice con total autonom¨ªa, al margen de interferencias y conveniencias pol¨ªticas. La objetividad deber¨ªa ser el criterio a la hora de seleccionar las ¨¢reas a controlar, y la publicidad el destino de los resultados e informes emitidos. No hay mejor instrumento de control que la publicidad y la transparencia. No parece que actualmente sea ¨¦sta la l¨ªnea imperante. Toda la valiosa informaci¨®n generada por esta instituci¨®n queda recluida en el m¨¢s arcano secreto. En cuanto al Tribunal de Cuentas, se configura, en teor¨ªa, adem¨¢s de como superior ¨®rgano de control, como el m¨¢s independiente, puesto que depende del Parlamento y es el Parlamento el que elige a sus consejeros. Pero el esp¨ªritu de la Constituci¨®n ha quedado desvirtuado, como en otros ¨®rganos constitucionales (Tribunal Constitucional, Consejo General del Poder Judicial, etc¨¦tera) por una utilizaci¨®n sesgada de los mecanismos de elecci¨®n. Los partidos pol¨ªticos mayoritarios se han repartido los consejos en funci¨®n de los esca?os, y han olvidado que los criterios de profesionalidad e independencia deben estar por encima de los intereses pol¨ªticos inmediatos.

Lo anterior dificulta que una instituci¨®n de estas caracter¨ªsticas pueda garantizar la imparcialidad en el manejo de los fondos p¨²blicos.

En suma, la quiebra del principio presupuestario de competencia y las ataduras a las que est¨¢n sometidos los ¨®rganos de control pueden tener efectos muy negativos sobre nuestra realidad democr¨¢tica, y es triste que sean los supremos ¨®rganos pol¨ªticos los responsables m¨¢ximos de esta lamentable perspectiva.