La Administraci¨®n, bajo sospecha

En las viejas pero siempre vivas novelas de P¨¦rez Gald¨®s aparece la bien conocida figura del cesante, aquel empleado p¨²blico que, ocupando cualquier puesto, se ve¨ªa alternativamente en la calle al cambiar el Gobierno de turno. Esta figura, real y literaria, encarnaba magistralmente la confusi¨®n entre Gobierno y Administraci¨®n, su utilizaci¨®n partidista y su paralizaci¨®n como consecuencia de las crisis de Gobierno, que se convirtieron en aspectos definitorios de la Administraci¨®n espa?ola de los ¨²ltimos 200 a?os. La politizaci¨®n a ultranza sufrida por la Administraci¨®n desde 1939 acentu¨® hasta aspectos patol¨®gicos dicho cuadro.No es de extra?ar, por ello, que el objetivo democr¨¢tico de alcanzar una Administraci¨®n p¨²blica perfectamente diferenciada del Gobierno, que fuera neutral pol¨ªticamente, sometida al control ciudadano y del Parlamento, y profesionalizada en todos sus niveles, apareciera desde los primeros pronunciamientos de los grupos -como la Uni¨®n de Funcionarios Dem¨®cratas- y partidos clandestinos en los ¨²ltimos a?os de la dictadura. El objetivo de lo que se llam¨® entonces la Reforma Democr¨¢tica de la Administraci¨®n se configur¨® as¨ª como una parte sustancial de las instituciones que ten¨ªan que emanar de la Constituci¨®n.

Mientras que la Constituci¨®n se?ala que "la Administraci¨®n p¨²blica sirve con objetividad los intereses generales y act¨²a de acuerdo con los principios de eficacia, jerarqu¨ªa, descentralizaci¨®n y coordinaci¨®n con sometimiento pleno a la ley y al derecho", el desarrollo normativo y, sobre todo, la realidad pr¨¢ctica no han alcanzado, ni mucho menos, lo se?alado por aqu¨¦lla.

Esa reforma de la Administraci¨®n, que ya en los meses siguientes a las primeras elecciones democr¨¢ticas qued¨® recogida, y confundida, en una simple y remodelaci¨®n de departamento ministeriales, era esperada, como tantas otras cosas, con ilusi¨®n y firmeza a finales de 1982.

Precedida por decisiones dirigidas en gran parte a la galer¨ªa, que hicieron conocer a muchos funcionarios las calles de sus ciudades a horas de ma?anas no amanecidas, una ligera bater¨ªa inconexa de leyes y decretos a lo largo de los ochenta pretendi¨® reformar la Administraci¨®n unificando cuerpos de funcionarios, remodelando el sistema retributivo o el r¨¦gimen disciplinario de los empleados p¨²blicos, reorganizando las comisiones de personal o el sistema de incompatibilidades.

Muchas veces los cambios fueron simplemente nominativos; en otros casos, las medidas fueron tomadas desde un absoluto desconocimiento de la complejidad de la Administraci¨®n e inspiradas en una man¨ªa generalizadora, y tuvieron que ser rectificadas en el m¨¢s corto periodo de tiempo posible por las dificultades que introduc¨ªan en el funcionamiento de los servicios. Las peores sirvieron para crear a¨²n m¨¢s discrecionalidad en los puestos administrativos y mayor dependencia pol¨ªtica de los funcionarios.

Uno de los efectos m¨¢s perniciosos se gener¨® por la aplicaci¨®n de un nuevo sistema retributivo, presentado como objetivo y t¨¦cnica, y que te¨®ricamente relacionaba el puesto de trabajo y las correspondientes tareas y cargas de funciones con la retribuci¨®n. En la pr¨¢ctica, nada de esto se cumpli¨®. La metodolog¨ªa (comprada a una empresa multinacional) result¨® inapropiada para la Administraci¨®n, y las valoraciones actuales de los puestos de trabajo nada o poco tienen que ver con las efectuadas en el primer momento, por otra parte, con innumerables deficiencias. El sistema se ha convertido en una jungla, sin leyes ni normas objetivas, donde ninguna retribuci¨®n es igual a otra y todo depende de la capacidad de presi¨®n de los respectivos responsables pol¨ªticos. S¨®lo dos consecuencias han quedado claras: la primera, que el director general encargado del invento ocup¨® luego un puesto de la m¨¢xima responsabilidad ejecutiva en la multinacional, que realiz¨® un suculento negocio, y la segunda, que la arbitrariedad en las retribuciones se ha incrementado. Los funcionarios nunca van a estar seguros de cu¨¢l va a ser su remuneraci¨®n. Los complementos suponen, especialmente en los cuerpos superiores, m¨¢s del 50% de los emolumentos a percibir, y el riesgo a perderlos crea en muchos funcionarios una servidumbre y dependencia de los pol¨ªticos de turno.

Existe una cuesti¨®n que, ni siquiera por aproximaci¨®n oportunista, los diferentes Gobiernos socialistas han abordado legalmente. Problema que pesa como una losa sobre la sociedad y su funcionamiento. Se trata de la separaci¨®n y delimitaci¨®n clara y n¨ªtida entre Gobierno y Administraci¨®n o, en otros t¨¦rminos, la neutralidad de ¨¦sta. Cuando el actual ministro para las Administraciones P¨²blicas, se?or Eguiagaray, se?ala que el problema es que en Espa?a se confunde a la Administraci¨®n con el Gobierno est¨¢ proyectando hacia fuera un problema interno de ese Gobierno, al igual que de los anteriores. Porque la confusi¨®n y el mayor o menor acento en una u otra instancia han sido conscientemente utilizados con una ambig¨¹edad interesada y calculada.

Se ha multiplicado casi infinitamente el n¨²mero de puestos que puedan ser ocupados por personal ajeno a la Administraci¨®n, sin que se haya superado ninguna oposici¨®n a prueba selectiva. Su dotaci¨®n, en la mayor¨ªa de los casos, no obedece a motivos t¨¦cnicos, sino a amiguismo o lealtades pol¨ªticas. En esta l¨ªnea, y con la ¨²nica finalidad de aludir la limitaci¨®n salarial y la concurrencia propia de la Administraci¨®n, se ha llegado al extremo de aplicar a determinadas contrataciones el r¨¦gimen jur¨ªdico del decreto que regula las relaciones de alta direcci¨®n en la empresa privada.

La proliferaci¨®n de gabinetes asesores en los que se entremezclan las dimensiones t¨¦cnicas, pol¨ªticas, asesoras y decisorias ha aumentado la confusi¨®n, hist¨®ricamente ya considerable, entre las dos instituciones. Cuando as¨ª ha interesado se ha puesto el fiel de la balanza en la profesionalidad de los altos cargos, mientras que en otros momentos se ha insistido en una confianza pol¨ªtica en ellos, nunca regulada ni definida. El pasado invierno, un ministro dijo que a los altos cargos de la Administraci¨®n no se les nombra por su capacidad, conocimientos o profesionalidad, sino por su lealtad pol¨ªtica.

Lo anterior se expresa paradigm¨¢ticamente en la abusiva generalizaci¨®n de la libre designaci¨®n en los puestos intermedios y altos de funcionarios, que se ha convertido de facto en una simple libre remoci¨®n, es decir, una espada de Damocles que anima a la autocensura o autorregulaci¨®n en el ejercicio de derechos fundamentales por los funcionarios.

Es un caso de laboratorio el fen¨®meno de la confusi¨®n entre lo administrativo y lo pol¨ªtico.

La llegada del actual Gobierno hizo que desde el mismo se fueran emitiendo mensajes informativos de unas intenciones claras y definitivas; ahora s¨ª; esta vez se va a regular una profesionalizaci¨®n de la Administraci¨®n, una distinci¨®n n¨ªtida entre ¨¦sta y el Gobierno, objeto, a su vez, de redefinici¨®n a partir, se supone, de lo establecido por la Constituci¨®n. Pero una vez m¨¢s las tensiones internas y la desconfianza hacia una Administraci¨®n profesionalizada parece que est¨¢n ocasionando todo tipo de problemas a los anteproyectos de ley correspondientes.

La ¨²ltima delimitaci¨®n de los ¨¢mbitos y funciones del Gobierno y la Administraci¨®n (o en plural, si pensamos en las comunidades aut¨®nomas tambi¨¦n) no es ¨²nicamente una definici¨®n de sus ¨®rganos y funciones, sino que exige una regulaci¨®n de aspectos fundamentales de la Administraci¨®n como el de su neutralidad, que, entre otras cosas, significa, en s¨ªntesis, que los empleados p¨²blicos ocupan sus puestos, hasta los m¨¢s altos, por criterios estrictamente profesionales y al margen de las opiniones pol¨ªticas que como ciudadanos tengan. No parece, nos tememos, que los textos de los anteproyectos se?alados est¨¦n en esa l¨ªnea.

No es ¨¦sta, por supuesto, la ¨²nica cuesti¨®n pendiente en la materia. La sociedad espa?ola sigue padeciendo en general unas administraciones duplicadas y enquistadas en y por procedimientos y ritmos exasperantes; los empleados p¨²blicos contin¨²an sobreviviendo profesionalmente en unos modelos organizativos laborales frustrantes, y se permite el deterioro creciente de servicios p¨²blicos y de importantes parcelas de la propia Administraci¨®n. Esto ocurre, sin duda, porque el Gobierno no ha tenido hasta ahora inter¨¦s pol¨ªtico en crear una Administraci¨®n p¨²blica siguiendo los modelos m¨¢s avanzados de nuestro entorno pol¨ªtico, comparaci¨®n repetidamente argumentada para otras cuestiones cuando se ha querido presentar lo impresentable.

El art¨ªculo est¨¢ suscrito por: Fernando Galindo Jos¨¦ Antonio Gimbernat, Mar¨ªa G¨®mez de Mendoza, Faustino Lastra, Diego L¨®pez Garrido, Juan Francisco Mart¨ªn Seco, Juan Jos¨¦ Rodr¨ªguez Ugarte, Jaime Sartorius, Juan Manuel Velasco y Luis Velasco.