El control del gasto p¨²blico

La mayor presi¨®n fiscal ha avivado el inter¨¦s de la sociedad espa?ola por el gasto p¨²blico. El art¨ªculista plantea en este texto c¨®mo se debe mejorar el control de dicho gasto. Qui¨¦n va a controlar y c¨®mo se va a hacer.

Diversos incidentes surgidos durante los ¨²ltimos meses, y bien conocidos de todos, han avivado el inter¨¦s por el control del gasto p¨²blico. Existe una cierta sensaci¨®n de que el gasto p¨²blico no se utiliza con el cuidado y eficacia que debiera. Bien es cierto que esta misma sensaci¨®n ha existido en otros momentos pret¨¦ritos -no s¨¦ si con mayor o menor intensidad-, pero la sensibilizaci¨®n en este momento es probablemente mayor, en parte, porque se espera m¨¢s de un r¨¦gimen de libertades; pero, en gran parte tambi¨¦n, porque en estos momentos la presi¨®n fiscal es mucho m¨¢s alta que ha sido nunca y esto no puede suceder sin consecuencias.Un conocido hacendista sol¨ªa decir que el inter¨¦s por los problemas que estudia la sociolog¨ªa financiera s¨®lo aparece a partir de un determinado nivel de presi¨®n fiscal. Posiblemente, otro tanto ocurra con las exigencias de control del gasto p¨²blico. Si el Estado redujese sus pretensiones a los viejos diezmos eclesi¨¢sticos, seguramente nadie se fijar¨ªa demasiado en el destino dado a los recursos. Sin embargo, cuando la presi¨®n fiscal supera el 40%, y adem¨¢s este nivel se ha alcanzado en un tiempo relativamente corto, es natural que la irritaci¨®n que ello produce a mucha gente, en particular a quienes no pueden sustraerse de sus obligaciones tributarias, se traduzca en demandas de mayor austeridad p¨²blica. Siempre hay que justificar el uso de los recursos p¨²blicos utilizados, pero, no cabe duda que, a partir de determinados niveles de gasto, asignar una peseta m¨¢s a usos p¨²blicos requiere una detenida justificaci¨®n. S¨®lo as¨ª, siendo cuidadosos, se podr¨¢ evitar el desprestigio de lo p¨²blico.

Por tanto, aunque a cualquier Gobierno le gustar¨ªa -por m¨¢s que p¨²blicamente lo pueda negar- conseguir que todo el mundo pagase sus impuestos y que nadie pidiese raz¨®n del destino dado a aquellos recursos, hay que admitir que se trata de una situaci¨®n poco probable; es m¨¢s, ser¨ªa una situaci¨®n inestable.

Cuando existe una elevada presi¨®n fiscal como sucede en toda Europa, o se avanza en la construcci¨®n de la hacienda y se garantiza un riguroso control del gasto p¨²blico, o se retrocede y aumenta la evasi¨®n fiscal. Y ese es el punto donde nos hallamos. Supuesto que el camino decidido sea mejorar el control del gasto p¨²blico, la siguiente cuesti¨®n consiste en decidir la forma de hacerlo. Qui¨¦n va a controlar y c¨®mo va a hacerse, son cuestiones importantes que merecen de la reflexi¨®n colectiva.

Para empezar, una primera observaci¨®n. Cuando hablamos de control del gasto que, en definitiva, no es sino una forma de controlar al poder ejecutivo, nos estamos refiriendo a un control externo ejercido por alguien ajeno e independiente de dicho poder. Un control, por tanto, que s¨®lo puede ejercerse desde el Parlamento. No nos referimos, pues, a la Intervenci¨®n General de la Administraci¨®n del Estado que es un control interno, un ¨®rgano de la propia Administraci¨®n, y como tal sometido tambi¨¦n al control externo. Por consiguiente, s¨®lo del control que puede ejercer el Parlamento cabe esperar la presi¨®n que necesita el Ejecutivo para comportarse eficazmente.

Ahora bien, dado que los Gobiernos gozan por definici¨®n del apoyo parlamentario -a veces, incluso con mayor¨ªas absolutas-, no es f¨¢cil que esas mayor¨ªas sean proclives a ejercer un control regular y sistem¨¢tico, es pecialmente cuando, como sucede en nuestro caso, los ministros son responsables no s¨®lo de las pol¨ªticas que emprenden sino, asimismo, del funcionamiento del aparato administrativo cuya jefatura ostentan, pues cualquier cr¨ªtica al funcionamiento de ese aparato corre el riesgo de acabar convirti¨¦ndose en una cr¨ªtica pol¨ªtica al ministro responsable del ramo. No ser¨¢ extra?o, por tanto, que para evitar tales cr¨ªticas, los ministros propendan a ocultar las deficiencias de la Administraci¨®n que dirigen antes que a afrontar su correcci¨®n.

Para evitar estas situaciones y devolver al control parlamentario sus posibilidades se han barajado diversas alternativas que, sin embargo, s¨®lo pueden funcionar si se reconocen como parte del acuerdo constitucional, es decir, si se admite por todos que un deficiente control externo de la actividad p¨²blica constituye una cuesti¨®n grave que afecta a una parte esencial del sistema democratico.

Una alternativa para conseguir un control parlamentario m¨¢s satisfactorio consistir¨ªa en que fuese exclusivamente la oposici¨®n la responsable de instrumentar dicho control, sin perjuicio de que los resultados se analicen y debatan despu¨¦s en el pleno de la C¨¢mara.

Contando con los medios precisos -de los que hoy se carece-, parece evidente que el inter¨¦s por ejercer un buen control ser¨¢ siempre mayor por parte de la oposici¨®n parlamentaria que del sector que apoya al Gobierno. Asimismo, al institucionalizar el mecanismo se le desprovee de tintes dram¨¢ticos y sensacionalistas y, desde luego, su simple existencia actuar¨ªa como potente est¨ªmulo para un comportamiento m¨¢s eficaz por parte del Ejecutivo.

En lo referente al c¨®mo, una posibilidad interesante consistir¨ªa en diferenciar, en lo posible, Gobierno y Administraci¨®n, rigi¨¦ndose uno y otra por diferentes criterios. El Gobierno es el organo pol¨ªtico, y como tal define los objetivos y las acciones para alcanzarlos, y se le juzga pol¨ªticamente por ello. La Administraci¨®n, en cambio, es un aparato profesional que se limita a instrumentar las pol¨ªticas dise?adas por el Gobierno, y se le juzga por el grado de eficacia con que las lleva a cabo.

Aunque la Administraci¨®n, como es obvio, est¨¢ al servicio del Gobierno, sus responsabilidades, as¨ª como los responsables, son distintos y se le puede juzgar al margen de la valoraci¨®n pol¨ªtica que pueda hacerse sobre el ministro del ramo que, al dejar de corresponderle la jefatura administrativa, dejar¨ªa de tener inter¨¦s en encubrir las posibles deficiencias en el funcionamiento de los servicios p¨²blicos.

La reforma administrativa

Ahora bien, es evidente que un planteamiento de las relaciones Gobierno-Administraci¨®n del tipo indicado, apareja igualmente cambios en las formas y en las t¨¦cnicas del control parlamentario, pues en otro caso se corre el riesgo de acabar creando simplemente n¨²cleos de poder situados al margen de los controles democr¨¢ticos. Este tipo de organizaci¨®n, de la que existen ejemplos en otros pa¨ªses, concuerda mejor con controles ex-pos capaces de medir la eficacia y economicidad con que funciona un aparato productor de servicios p¨²blicos que con controles previos de tipo formal. Y, concuerda tambi¨¦n mejor con planteamientos en la financiaci¨®n p¨²blica m¨¢s favorables al uso de precios y tasas y, sobre todo, separando claramente el coste de las decisiones pol¨ªticas de forma que resulte posible aislar el impacto de ¨¦stas de los puros costes de ineficacia.

Creo, realmente, que es alrededor de estos problemas como la Administraci¨®n deber¨ªa plantearse su reforma. Es desde la matriz del presupuesto y del control presupuestario como tiene sentido ordenar los instrumentos administrativos y, desde luego, ser¨¢ imposible que esto ocurra si no existe un potente control parlamentario. Si un ministro, como responsable de su Administraci¨®n, no hace nada, rara vez le acusar¨¢n de algo por ello. En cambio, si se enzarza en una reforma de su departamento, no le dejar¨¢n de llover los problemas. ?No es natural, entonces, que se quede quieto?

es economista