Luces y sombras del 'decretazo'

Ante todo, debe resaltarse que el decreto-ley contiene dos tipos de medidas bastante -diferentes. Al mismo tiempo que se introducen ciertos recortes en las prestaciones contributivas por desempleo, se establecen algunas medidas de reforma de la contrataci¨®n laboral, consistentes en la elevaci¨®n a un a?o de la duraci¨®n m¨ªnima del contrato temporal de fomento del empleo, en la eliminaci¨®n de las bonificaciones en las cotizaciones sociales en los contratos en pr¨¢cticas y en formaci¨®n y en la reintroducci¨®n de los incentivos a la contrataci¨®n indefinida de j¨®venes, que ya existieron durante el periodo 1985-1988 y que el Gobierno hab¨ªa prometido volver a regular tras la expiraci¨®n del decreto regulador correspondiente. Dado que la mayor¨ªa de las discusiones sobre el decretazo se centran en el recorte de las prestaciones por desempleo, y es ¨¦ste el tema que levanta mayores pasiones, empezaremos analizando los argumentos a favor y en contra de dicho recorte.Las prestaciones por desempleo: ?un derecho de los trabajadores o un inconveniente para la eficiencia del mercado de trabajo?

Cuando nos enfrentamos al tema de las prestaciones por desempleo, es conveniente precisar que existen dos posibles puntos de vista sobre la forma en que debe funcionar el sistema de protecci¨®n por desempleo. En primer lugar, la protecci¨®n por desempleo puede concebirse como un seguro, es decir, los trabajadores, cuando est¨¢n empleados, pagan unas primas (cotizaciones sociales por desempleo) con las que se constituye un fondo del que surgen las prestaciones para trabajadores que tienen la mala suerte de quedarse sin empleo.

Seg¨²n esta concepci¨®n, no es necesario siquiera que sea el Estado el que se encargue de organizar el seguro de desempleo, si bien existen razones relacionadas con las propias caracter¨ªsticas de la actividad laboral que as¨ª lo aconsejan. En este caso, el sistema de protecci¨®n al desempleo ha de organizarse siguiendo los mismos criterios que rigen el funcionamiento de otros tipos de seguros (como los de accidentes de tr¨¢fico o de incendio de viviendas, por ejemplo). Es decir, ha de existir cierta relaci¨®n entre las primas (cotizaciones sociales por desempleo) y los beneficios de los asegurados (las prestaciones contributivas por desempleo) para evitar la quiebra econ¨®mica de dicho sistema.

Una concepci¨®n alternativa de la protecci¨®n por desempleo es la que sostiene que las prestaciones han de considerarse un subsidio, es decir, aquellos individuos que tienen la mala fortuna de estar en paro, y que generalmente est¨¢n entre las capas m¨¢s desfavorecidas de la poblaci¨®n, tienen derecho a que el Estado, como responsable del bienestar social, disponga de una serie de fondos con los que asegurar unas condiciones de vida dignas. Este es el criterio que justifica la existencia de prestaciones asistenciales por desempleo.

En nuestra opini¨®n, parece claro que todo sistema de protecci¨®n al desempleo deber¨ªa constituirse como un sistema mixto a partir de los dos anteriores. De hecho, as¨ª ocurre en Espa?a y en la mayor¨ªa de los pa¨ªses europeos de nuestro entorno. La discusi¨®n ha de centrarse en qu¨¦ medida ha de primar el concepto actuarial sobre el concepto asistencial, o viceversa. ?Es razonable que una persona que cotice durante seis meses tenga derecho a cobrar tres meses de seguro de desempleo? Unas prestaciones por desempleo de esta magnitud dif¨ªcilmente pueden responder a criterios actuariales de capitalizaci¨®n de lo cotizado y s¨®lo pueden justificando la concepci¨®n asistencial de las prestaciones por desempleo. ?ste es el tipo de preguntas que deber¨ªan constituir el n¨²cleo del debate y quiz¨¢ ¨¦ste sea uno de los fundamentos del decreto-ley.

Desde esta perspectiva, ?c¨®mo se puede justificar el recorte de las prestaciones por desempleo introducido por el decretazo? La primera justificaci¨®n, que es la esgrimida por el Ministerio de Trabajo, a diferencia de una segunda justificaci¨®n que explicaremos m¨¢s adelante y que identificaremos con el Ministerio de Econom¨ªa, es de car¨¢cter presupuestario. Las prestaciones por desempleo anteriores al decretazo eran insostenibles, y la prueba fehaciente es que hab¨ªan originado un agujero presupuestario de m¨¢s de 400.000 millones de pesetas (lo que equivale al gasto anual en el plan de carreteras, por ejemplo). Ante esta situaci¨®n s¨®lo cab¨ªan dos alternativas: reducir las prestaciones o aumentar las partidas presupuestarias dedicadas a cubrir las prestaciones por desempleo.

El Gobierno ha optado por la primera v¨ªa, mientras que los sindicatos y los partidos -de la oposici¨®n piden una reconsideraci¨®n de la segunda. En un momento en que se est¨¢n gastando miles y miles de millones (o pellones, como dicen en Sevilla) en fastuosos eventos de imagen (cuya rentabilidad social a largo plazo tampoco se puede negar, aunque la econ¨®mica sea m¨¢s discutible), no parece razonable recortar a toda prisa las prestaciones por desempleo sin plantear a la sociedad las alternativas existentes.

Debate p¨²blico

Por ejemplo, el Gobierno podr¨ªa haber abierto un debate p¨²blico destinado a convencer a la sociedad de que la reducci¨®n de las prestaciones por desempleo es imprescindible para llevar a cabo el plan de carreteras o para mejorar la red sanitaria o para poder seguir subvencionando televisiones auton¨®micas y cubriendo otros gastos de las Administraciones territoriales o, simplemente, como un elemento necesario del programa general de reducci¨®n del gasto p¨²blico con vistas a la convergencia nominal con el resto de los pa¨ªses de la CE.

Da la impresi¨®n de que, o bien el Gobierno no cree que esto sea as¨ª, o bien que no le importa en absoluto la opini¨®n p¨²blica, aunque tambi¨¦n es verdad que la escasa vertebraci¨®n de la sociedad espa?ola hace que el concepto mismo de una opini¨®n p¨²blica no pase de ser una entelequia (y en eso la responsabilidad se reparte por igual entre el Gobierno y los sindicatos). Y desde luego, el argumento de que la reducci¨®n de las prestaciones por desempleo hab¨ªa que hacerla por sorpresa (como una devaluaci¨®n del tipo de cambio), no tiene ninguna justificaci¨®n m¨¢s que los agobios por problemas de liquidez del Inem o el deseo de los responsables econ¨®micos del Gobierno de forzar a los sindicatos a una negociaci¨®n. Por otra parte, aunque todo el mundo conoce algunos casos de fraude al sistema de protecci¨®n del desempleo (situaciones de fraude de las que algunos empresarios son tambi¨¦n culpables), parece que el derecho a dicha protecci¨®n est¨¢ profundamente arraigado en la sociedad espa?ola como un derecho inalienable de toda persona que trabaja por cuenta ajena.

Antes de pasar a la segunda raz¨®n esgrimida por el Gobierno para justificar el recorte de las prestaciones por desempleo, cabe preguntarse a qu¨¦ se debe el agujero presupuestario del Inem y a cu¨¢ntas personas va a afectar dicho recorte. En lo que se refiere a las causas de dicho agujero presupuestario, no nos parece tan claro como al Gobierno y a los propios sindicatos que dicho agujero sea una consecuencia del aumento de la rotaci¨®n en el mercado de trabajo debido a la contrataci¨®n temporal. Si bien es evidente que la reforma de la contrataci¨®n temporal de 1984 ha elevado la magnitud de los flujos de entrada y de salida en el empleo hacia el paro, con lo que ha aumentado el n¨²mero de personas con derecho a prestaciones contributivas, este fen¨®meno se ha producido por lo menos desde 1985-1986, mientras que el d¨¦ficit del Inem se dispara en 1990 y en 1991. La desaceleraci¨®n en la creaci¨®n de empleo -y quiz¨¢ la ampliaci¨®n del sistema en 1989- nos parece relativamente m¨¢s importante para explicar dicho d¨¦ficit. Por otra parte, ?a cu¨¢ntas personas puede afectar el aumento del m¨ªnimo de cotizaci¨®n de seis meses a un a?o para tener acceso a la prestaci¨®n contributiva? Se han barajado algunas cifras y el propio ministro de Trabajo afirma desconocer la respuesta a esta pregunta. La Encuesta de Poblaci¨®n Activa (EPA) nos puede dar alguna pista. En el cuatro trimestre de 1991, los perceptores del seguro de desempleo que hab¨ªan trabajado menos de un a?o en su ¨²ltimo empleo ascend¨ªan a unos 260.000. Por tanto, es de esperar que personas de esta magnitud pierden el derecho a la prestaci¨®n contributiva y se queda a expensas de recibir el subsidio asistencial. La mayor¨ªa de las personas en este grupo son varones poco cualificados ligados a sectores t¨ªpicamente temporales como la agricultura, la construcci¨®n o el turismo. Da la impresi¨®n de que se trata de un colectivo sometido a avatares estacionales, aunque en su conjunto ha aumentado en los ¨²ltimos a?os (era de, 160.000 en 1987 y de 210.000 en 1988).

Paro de equilibrio

No obstante, como adelant¨¢bamos antes, hay una segunda raz¨®n que ha motivado al Gobierno a recortar las prestaciones por desempleo y que podemos llamar la "Justificaci¨®n del Ministerio de Econom¨ªa". ?sta se basa en determinadas ideas sobre el funcionamiento del mercado de trabajo que han tomado fuerza en diversos ¨¢mbitos del Ministerio de Econom¨ªa y del Banco de Espa?a, en particular, y en la mayor¨ªa de analistas del mercado de trabajo, en general. Estas ideas se resumen en que en Espa?a existe una elevada tasa deparo de equilibrio por razones que tienen que ver con el comportamiento de la oferta de trabajo.

Como explicaba Guillermo de la Dehesa (EL PMS, 8 de abril de 1992), una de las causas principales de que el paro de equilibrio sea muy elevado es que los parados, al recibir unas prestaciones por desempleo m¨¢s o menos elevadas en su cuant¨ªa y, lo que es m¨¢s importante, en su duraci¨®n, no buscan empleo intensamente y acaban en parados de larga duraci¨®n.

Puesto que tambi¨¦n se observa que los parados de larga duraci¨®n tienen menos posibilidades de encontrar empleo (respecto, por ejemplo, a los parados de corta duraci¨®n), se constituye un grupo de personas que no encuentran o no est¨¢n capacitados para ocupar los puestos de trabajo disponibles (de aqu¨ª la importancia de la formaci¨®n profesional), o bien que no compiten efectivamente en el mercado de trabajo con lo cual los salarios son menos sensibles a niveles de paro con un mayor porcentaje de parados de larga duraci¨®n, lo cual es perjudicial para la creaci¨®n de empleo. Aceptando estas premisas, el recorte de las prestaciones aumenta la intensidad de b¨²squeda de empleo de los parados y reduce los incentivos de los mismos a convertirse en parados de larga duraci¨®n, lo que ha de traducirse en una disminuci¨®n de la tasa de paro de equilibrio.