Ha llegado la hora cero

La corresponsabilidad fiscal deber¨ªa responder I tres interrogantes: qu¨¦ es, c¨®mo se puede implementar y para qu¨¦ sirve, seg¨²n el autor. Asimismo destaca la voluntad pol¨ªtica del Gobierno central y de los ejecutivos regionales para profundizar -en el quinquenio 1992-1996- en los principios de la LOFCA.

El pasado 30 de julio expir¨® el plazo que marc¨® el Consejo de Pol¨ªtica Fiscal y Financiera a un grupo de trabajo, para que exponga sus conclusiones acerca del camino a seguir en orden a una mayor autonom¨ªa de ingresos en las comunidades aut¨®nomas. Alc¨¢ncese o no ese objetivo, cabe rese?ar la voluntad pol¨ªtica del Gobierno central y de los ejecutivos regionales para profundizar -dentro del quinquenio 1992-1996- en los principios recogidos en la LOFCA: autonom¨ªa, suficiencia, solidaridad y coordinaci¨®n entre los distintos niveles jurisdiccionales de Hacienda. Dicho esto y avanzando nuestro juicio positivo sobre lo que creemos es la buena direcci¨®n, subrayaremos el car¨¢cter t¨ªmido de las pretensiones reformadoras, siempre muy prudentes ante la necesidad de alg¨²n cambio normativo.Una exposici¨®n legible del tema de la corresponsabilidad fiscal deber¨ªa responder, al menos, a tres interrogantes: qu¨¦ es, c¨®mo se puede implementar y para qu¨¦ sirve. No quedar¨ªa, sin embargo, suficientemente claro el cuadro si no lo complet¨¢semos, en el contexto constitucional, con una referencia a la solidaridad. Ve¨¢moslo.

Problemas financieros

La andadura descentralizadora en Espa?a se desarroll¨® de modo asim¨¦trico, a golpe de negociaci¨®n pol¨ªtica y alejada, a menudo, de racionalidad econ¨®mica. Desde el mimetismo organizacional que ti?¨® el dise?o de los Gobiernos aut¨®nomos, a imagen y semejanza del central -fuente de una considerable burocratizaci¨®n- hasta el propio proceso de traspaso de competencias, se fue jalonando el recorrido de disfuncionalidades que hab¨ªan de impregnar los problemas financieros. hasta hoy mismo. Pero esa es una historia que no impidi¨® que el mapa auton¨®mico espa?ol adquiriese su actual configuraci¨®n con impensable rapidez.

Es cierto que el desequilibrio entre competencias y recursos abri¨® -y legitim¨®- la espita del endeudamiento. No se puede negar tampoco que el Fondo de Compensaci¨®n Interterritorial estuvo desvirtuado durante mucho tiempo. Pero ser¨ªa faltar a la verdad si no consign¨¢semos el perfeccionamiento que los sucesivos acuerdos han supuesto. El ¨²ltimo, precisamente, persigue aumentar la autonom¨ªa de gesti¨®n y la autonom¨ªa financiera, afrontar la nivelaci¨®n de servicios m¨ªnimos y hacer operativos los mecanismos de coordinaci¨®n, tanto los estrictamente contables como los referentes a la deuda p¨²blica. Todo esto que se puede resumir en unas l¨ªneas, se traduce realmente en c¨¢lculos t¨¦cnicos complejos y negociaciones pol¨ªticas en tomo a un dificil consenso. Corresponsabilidad fiscal y solidaridad son eslabones complicados de una cadena de progreso que podr¨ªa desembocar a medio plazo en un verdadero Estado Federal.

?Qu¨¦ se entiende por corresponsabilidad fiscal? Imag¨ªnese el lector los dos extremos del eje hacend¨ªstico espa?ol: Gobierno central y ayuntamientos. Seguramente el ciudadano siente en sus bolsillos la presi¨®n fiscal de ambas jurisdicciones.

Es dudoso que se pueda decir lo mismo de los Gobiernos auton¨®micos y de las diputaciones provinciales. Eso es as¨ª porque se trata de entes instalados en la anestesiafiscal. En efecto, dada su estructura de ingresos, con predominio de participaciones o subvenciones, su labor destaca en el ¨¢mbito del gasto p¨²blico. Una de las finalidades de la corresp¨®nsabilidad fiscal es romper con esa ilusi¨®n y, en pocas palabras, que cada palo aguante su vela.

Esta, sin embargo, ser¨ªa una propuesta polar o l¨ªmite. Lo que se debe perseguir es la articulaci¨®n de un sistema, en el que las comunidades aut¨®nomas se responsabilicen con m¨¢s transparencia de una parte de sus ingresos. Y ello, por razones de eficiencia y tambi¨¦n de claridad. En definitiva, la corresponsabilidad fiscal viene a ser un instrumento que permite materializar, a ojos de los contribuyentes, parte del coste de provisi¨®n de los servicios p¨²blicos subcentrales.

Cuesti¨®n m¨¢s discutible es el modo de encamar la corresponsabilidad. ?Se deber¨ªa ir a un mecanismo que algunos llaman fuerte o basta con unos pasos, adjetivados por los expertos como v¨ªa light? Es en esta elecci¨®n donde se dan cita voluntades a veces encontradas, al lado de soluciones t¨¦cnicas diversas. Todo parece apuntar, sin embargo, a que la apuesta se hace por la segunda opci¨®n. No olvidemos que tras el fallo del Tribunal Constitucional, las autonom¨ªas pod¨ªan haber acudido a los recargos y no lo han hecho. Algunos pueden pensar que sus responsables prefieren permanecer en la c¨®moda situaci¨®n actual, o, en principio, aceptar instrumentos d¨¦biles.

En ausencia de tributos propios con potencialidad recaudatoria y con un impuesto sobre el valor a?adido (IVA) sujeto a armonizaci¨®n europea y dificil de administrar, no resulta extra?o que las miradas se hayan vuelto hacia el IRPF. Ah¨ª surgen problemas de legalidad, no absolutamente compartidos. De todos modos, la LOFCA, como no pod¨ªa ser menos, es susceptible de modificaci¨®n. Otra cosa es que haya pol¨ªticos a los que le parece mejor una ley ambigua y abierta a la negociaci¨®n, que soluciones m¨¢s regladas. A nosotros nos parece que una reforma no deber¨ªa escandalizar a nadie y permitir¨ªa moverse con m¨¢s holgura en el tema de la responsabilidad fiscal y en otros.

Si se opta por ceder un tramo del IRPF a los Gobiernos auton¨®micos, ello deber¨ªa ir acompa?ado de capacidad de gesti¨®n, pues de lo contrario, no estar¨ªamos en presencia de una corresponsabilidad light; sencillamente, no existir¨ªa. Pero, en definitiva, la aut¨¦ntica aparecer¨¢ cuando, a partir de un determinado nivel, compatible con la asunci¨®n de servicios m¨ªnimos para todo el Estado, cada Gobierno regional pudiese variar el men¨² fiscal de sus ciudadanos.

En el terreno de la gesti¨®n habr¨ªa que aprovechar esta ocasi¨®n para ir hacia una Administraci¨®n Tributar¨ªa integrada a trav¨¦s de la agencia, lo que permitir¨ªa econom¨ªas de escala y un flujo de leal informaci¨®n entre Gobiernos.

Hemos mencionado los servicios m¨ªnimos, que, a nuestro juicio, est¨¢n estrechamente vinculados a la corresponsabilidad fiscal. Si se utiliza un tributo como el IRPF, los ¨ªndices de riqueza y renta relativa conducir¨¢n a un resultado variopinto, incluso haciendo abstracci¨®n de los niveles de fraude. De ah¨ª, que las comunidades menos ricas, con toda raz¨®n, reclamen fondos de nivelaci¨®n. Demanda bastante elemental, pero el art¨ªculo 15 de la LOFCA es un fruto envenenado del consenso. Tan es as¨ª, que no se ha puesto a funcionar, pues, resulta dif¨ªcil identificar las necesidades m¨ªnimas, el nivel de provisi¨®n medio en todo el Estado, etc¨¦tera.

Problemas pol¨ªticos

Otra vez vuelven los problemas t¨¦cnicos y pol¨ªticos. Razones de espacio impiden detenernos en este aspecto, que nos parece crucial si queremos introducir cuotas de corresponsabilidad fiscal cada vez m¨¢s fuertes. Tambi¨¦n aqu¨ª estamos a la espera de un informe oficial que defina los servicios fundamentales, el procedimiento para calcular sus costes reales en cada comunidad aut¨®noma y la jerarqu¨ªa en la aplicaci¨®n del fondo de nivelaci¨®n.

Seg¨²n nuestras noticias es voluntad de la Administraci¨®n que a partir del pr¨®ximo d¨ªa 1 de enero de 1993 se empiecen a concretar medidas de solidaridad en este sentido. Corresponsabilidad fiscal, administraci¨®n tributaria integrada y fondos de nivelaci¨®n son componentes de un paquete de disposiciones que deber¨¢n llevar al modelo cuasi federal espa?ol por el camino de la eficacia, la eficiencia y la solidaridad. Senda, sin duda, espinosa, pero irrenunciable.

es catedr¨¢tico de Hacienda P¨²blica de la Universidad de Compostela.