Reflexiones sobre financiaci¨®n local

En esta primera parte del art¨ªculo el autor defiende la necesidad de alcanzar un pacto entre las tres administraciones que sirva para definir claramente las competencias que les corresponden a cada una. Medida que servir¨ªa, seg¨²n L¨®pez-Amor y Garc¨ªa, para paliar la asfixia financiera que padecen los municipios,. que tienen que hacer frente a una demanda social muy alta sin los recursos suficientes.

El autor analiza, en varios puntos la situaci¨®n de las administraciones locales, los desequilibrios que les afectan y, los retos a los que se enfrentan ¨¦stas en el corto y largo plazo.El ejercicio indiscriminado y creciente de competencias por parte de las administraciones p¨²blicas no es m¨¢s que un reflejo del inacabado proceso de creaci¨®n del Estado democr¨¢tico. Este creciente nivel de competencias provoca, como consecuencia inmediata, que la situaci¨®n financiera de gran parte de los ayuntamientos presente un d¨¦ficit estructural de recursos para afrontar el gasto y los niveles de actividad en los que se han embarcado en los ¨²ltimos a?os.

Esta situaci¨®n, que no es nueva, se acrecent¨® en los primeros a?os de la transici¨®n democr¨¢tica. Los ayuntamientos del a?o 1979 se enfrentaron con una fuerte demanda social de equipamientos y de actividades sin correspondencia de nuevos recursos financieros para afrontar dicha demanda. La consecuencia inmediata fue un deterioro tal de la situaci¨®n financiera local que oblig¨® a tomar medidas urgentes desde la Administraci¨®n central -Ley de Saneamiento de las Corporaciones Locales-, que s¨®lo sirvieron para paliar temp¨®ralmente lo que es un mal estructural de las administraciones locales. La Ley de Haciendas Locales del a?o 1988 no ha supuesto una modificaci¨®n clara de dicha situaci¨®n, ya que el potencial recaudatorio previsto en la misma es insuficiente para satisfacer las necesidades financieras de los ayuntamientos.

Los ayuntamientos se enfrentan a una doble demanda de car¨¢cter contrapuesto: graduar el equilibrio de satisfacci¨®n ciudadana que se plantea entre una mayor demanda de servicios y un no crecimiento de la presi¨®n fiscal destinada a pagarlos. Ante la imposibilidad creciente de aumentar en la proporci¨®n debida los recursos tributarios de los ayuntamientos, no les queda a ¨¦stos m¨¢s remedio que plantearse la redefinici¨®n de sus competencias. y de su papel dentro del Estado.

La declaraci¨®n constitucional de suficiencia financiera es dif¨ªcilmente cuantificable, y si la praxis pol¨ªtica tuviera alg¨²n valor, nos atrever¨ªamos a decir que no existe ning¨²n Ayuntamiento en todo el pa¨ªs con una situaci¨®n financiera que pudiera calificarse de saneada. Ante esta situaci¨®n, es tentaci¨®n f¨¢cil establecer una estrategia de huida hacia adelante que b¨¢sicamente consistir¨ªa en: ya que no hay forma de asumir tantos gastos y cubrir tal nivel de ,actividad con los recursos disponibles, utilicemos la v¨ªa del endeudamiento a ultranza. Esto permite incrementar gastos sin trasladar, a corto plazo, el problema al contribuyente, y mientras tanto, como se dice vulgarmente, ir tirando. Alguien, tarde o temprano, tendr¨¢ que pagar: esto que lo resuelva el que venga.

Se podr¨ªa elaborar una larga lista de municipios que se encuentran en esa din¨¢mica. Incluso pensar que esa estrategia pueda ser rentable a corto plazo desde un punto de vista electoral, en la medida en que se apoya en la miop¨ªa de los electores, que pueden juzgar la gesti¨®n pol¨ªtica por sus efectos inmediatos: un aparente incremento -o mantenimiento al menos- del bienestar, a trav¨¦s de un incremento mantenido del gasto sin un efecto inmediato en la presi¨®n fiscal. Sin embargo, esa estrategia no puede mantenerse mucho tiempo ni ser ¨²til a largo plazo: sus efectos financieros perversos acabar¨ªan no s¨®lo contrarrestando la bonanza alcanzada a corto plazo, sino salpicando tambi¨¦n, la trayectoria pol¨ªtica de quien irresponsablemente la hubier¨¢patrocinado.

Deficiencias estructurales

El gran problema con que. se enfrentan los municipios de finales del siglo XX es una situaci¨®n de asfixia financiera que puede definirse de la siguiente manera: los gastos corrientes generados por la actividad municipal (gastos de personal, compras, contratas de servicios, transferencias, etc¨¦tera) crecen m¨¢s r¨¢pidamente que los ingresos ordinarios (tributos propios y participaci¨®n en los del Estado). Todo ello no es m¨¢s que la constataci¨®n de que el gasto corriente tiene una naturaleza absolutamente r¨ªgida y por tanto de muy dif¨ªcil modificaci¨®n, lo que trae aparejado que el ahorro corriente, esto es, la diferencia entre ingresos y gastos corrientes, se ha ido acortando progresivamente, y ya en buen n¨²mero de ayuntamientos se ha convertido en negativo. Si cuando sucede esto, y como factor de concurrencia, existe un cierto volumen de inversiones, nos encontraremos con que la asfixia es doble: necesidad de endeudamiento por encima de su capacidad real para poder financiar sus inversiones y, al mismo tiempo, el incremento de su partida de intereses financieros, que se constituye as¨ª en la primera causa adicional de reducci¨®n del ahorro y, en consecuencia, de la capacidad de autofinanciaci¨®n.

En esta tesitura, la Administraci¨®n municipal se va convirtiendo en una masa: magm¨¢tica cuyo volumen va aumentando de forma err¨¢tica, sin que exista una direcci¨®n clara o un techo para su crecimiento, absorbiendo un porcentaje creciente de recursos econ¨®micos. Es claro que el sector p¨²blico, sea. cual sea, es el peor asignador de recursos econ¨®micos desde el punto de vista de la eficiencia, por lo que si la decisi¨®n es la financiaci¨®n v¨ªa impuestos, evidentemente, se reducir¨ªa el nivel de renta disponible de las econom¨ªas familiares y empresas. Y si se hace v¨ªa deuda, lo que conseguir¨ªa es devorar parte de un ahorro privado ya escaso, que de otra forma se habr¨ªa canalizado hacia inversiones creadoras de recursos y productivas. En ambos casos se estar¨¢ produciendo el mismo efecto: dispersar recursos desde el sector privado productivo, m¨¢s eficiente, hacia el sector, p¨²blico.

Alguien podr¨ªa decir: s¨ª, es as¨ª, pero esto no es malo, dado que los ayuntamientos prestamos servicios necesarios y adem¨¢s lo hacemos mejor que otras administraciones por la mayor proximidad al ciudadano.

Cabe preguntarse entonces: ?son esencialmente necesarias todas las actividades desarrolladas por los municipios?, ?cu¨¢les son los grados de prioridad?, ?est¨¢n en nuestro pa¨ªs correctamente definidas las competencias de cada nivel de Administraci¨®n?, ?la actual diversidad de competencias asegura que se eviten solapamientos entre unas y otras?, ?garantiza acaso que cada una preste los servicios y ejecute las inversiones en las que resulta m¨¢s eficiente?

El hecho constatable es que en ciertos tipos de actividad p¨²blica, como la oferta de servicios de sanidad, ense?anza o cultura, las tres administraciones que conforman el Estado compiten entre s¨ª y simult¨¢neamente, sin coordinaci¨®n ni divisi¨®n clara del trabajo, lo que se constituye como primera muestra, clara de que estamos lejos de la eficiencia necesaria.

Abarcarlo todo

Cabe adem¨¢s preguntarse si los recursos municipales, particularmente los tributos propios, son lo bastante poderosos como para permitir un nivel, no ya tan diverso, sino tan disperso de actividades, servicios y gastos en la esfera local.

Pretender abarcarlo todo, con recursos tan limitados, es una temeridad financiera de consecuencias claramente previsibles y que para personas jur¨ªdicas y en el ¨¢mbito privado podr¨ªa calificarse como de quiebra culpable. La Ley de R¨¦gimen Local, en su art¨ªculo 26, define aquellas competencias que pueden considerarse m¨ªnimas u obligatorias, como alumbrado p¨²blico, limpieza viaria, alcantarillado, aguas, pavimentaci¨®n y otras, graduadas en funci¨®n de la poblaci¨®n de cada municipio, y a?ade en su art¨ªculo 25 otra lista extens¨ªsima de posibles competencias voluntarias, con un abanico tan amplio de actividades que se podr¨ªa definir de la siguiente manera: todas las posibles e imaginables, salvo las estrictamente reservadas a la Administraci¨®n central, como defensa y justicia.

Es preciso renunciar, por irreal, a una concepci¨®n municipalista entendida como un segundo Estado para los municipios. Los municipios deben responder al principio de eficacia en el gasto por su inmediatez al territorio y al ciudadano, pero en las funciones que estrictamente le son obligatorias, esenciales y aut¨¦nticamente locales, dejando para el resto de las administraciones todas las dem¨¢s. Y ello porque la capacidad financiera y tributaria de los municipios no responde al principio de suficiencia financiera para prestar todos aquellos servicios incluso a veces demandados por los ciudadanos.

Los ingresos de los, ayuntamientos se nuclean b¨¢sicamente en dos grandes grupos: tributos propios y participaci¨®n en los tributos estatales. En estos ¨²ltimos se da un alto grado de dependencia respecto a la voluntad de la Administraci¨®n central de transferir fondos en mayor o menor cuant¨ªa, en funci¨®n de su propia pol¨ªtica presupuestaria y econ¨®mica en general.

En cuanto a los tributos propios, sus limitaciones son evidentes: en primer lugar, no tienen un fuerte poder recaudatorio, salvo que se produzcan incrementos poderosos e indeseables de la presi¨®n fiscal; en segundo lugar, la imposibilidad de que los ayuntamientos tengan una pol¨ªtica fiscal propia -no es su papel- impide que tengan un car¨¢cter progresivo y redistributivo. Una ¨²ltima consideraci¨®n son los efectos que se producir¨ªan de un incremento no medido de los tributos municipales, ya que se producir¨ªa una expulsi¨®n de recursos a otros territorios con menor presi¨®n fiscal.

Por todo ello, es necesario un pacto a nivel de Estado que defina los niveles competenciales de las tres administraciones del Estado evitando planteamientos maximalistas por parte de los ayuntamientos y evitando un proceso de transferencias o delegaci¨®n de competencias desde las comunidades aut¨®nomas a los ayuntamientos. Y ello aun en el caso de una valoraci¨®n de los recursos financieros necesarios para hacer frente a las competencias transferidas evitando el peligro de que recursos que ahora puedan parecer suficientes para costear una transferencia competencial acaben no si¨¦ndolo a medio plazo.

Fernando L¨®pez-Amor y Garc¨ªa es concejal de Hacienda, Econom¨ªa y Comercio del Ayuntamiento de Madrid.