La perplejidad de Europa: ?qu¨¦ camino seguir?

El hist¨®rico cambio sufrido recientemente hace que la CE est¨¦ sumida en la perplejidad. Una salida ser¨ªa empe?arse en la tarea de redactar el texto constitucional

Europa est¨¢ perpleja, quiz¨¢ como nunca antes ha estado: a¨²n m¨¢s que par¨¢lisis monetaria o escepticismo pol¨ªtico, lo que hay es perplejidad. La Comunidad Europea ha encarnado en sus 40 a?os de existencia com¨²n determinados valores sociales a los que no debe, ni quiere, renunciar del todo: ?d¨®nde se ha aplicado un modelo de econom¨ªa social de mercado suficientemente eficaz, con sus precisos rasgos de alto nivel de protecci¨®n laboral, familiar, medioambiental, m¨¢s que en la Europa occidental de los sesenta a los noventa? ?D¨®nde se ha aplicado efectivamente un principio de solidaridad regional y econ¨®mica m¨¢s all¨¢ de unas fronteras pol¨ªticas? ?D¨®nde se ha dise?ado y ensayado, a pesar . de todas las dificultades, un modelo en el que humanismo y modernidad no anduvieran re?idos?Pero esos valores ven oponerse radicalmente determinados contravalores, precisamente cuando aqu¨¦llos nos eran m¨¢s necesarios para hacer participar al otro, al diferente, entre nuestra communitas pol¨ªtica, y, por contraste, vuelven el racismo y la xenofobia a nuestra casa com¨²n, puertas adentro. Puertas afuera, aquella violencia tanto tiempo contenida genera una guerra fratricida en nuestras propias entra?as, los Balcanes.

Tanta historia reciente no ha hecho m¨¢s tolerante a Europa, sino s¨®lo m¨¢s pragm¨¢tica, ausente de perspectiva y casi sin rumbo. No le cabe cerrar sus ojos a las realidades que la han hecho posible: porque es multi¨¦tnica, rnultirracial y contradictoria por esencia. Esta es su riqueza y ¨¦sta es su apasionante dificultad: Europa no se har¨¢ sobre la diferencia, sino sobre la riqueza de su pluralidad, nos dir¨ªa hoy un Jean Monnet l¨²cidamente firme, aunque probablemente harto...

?C¨®mo se est¨¢ avanzando ahora? ?Qu¨¦ modelo juridicopol¨ªtico ha guiado este nuevo cauce hacia la Uni¨®n Europea? ?Un modelo comprometido, de nueva planta? ?O, una vez m¨¢s, un small step cualitativamente relevante pero que no define todav¨ªa el contenido verdadero, ni los l¨ªmites, de nuestra communitas politica?

La respuesta es evidente: no ha habido cambio de modelo, no ha habido mutaci¨®n. La construcci¨®n, europea no ha superado los l¨ªmites del ambicioso, a pesar de ser simple, cambio cualitativo en Uni¨®n Europea. Muy al contrario, se dice, se han seguido explorando -quiz¨¢ hasta su potencial agotamiento- las posibilidades que ofrece el camino de la modificaci¨®n por superposici¨®n, en los distintos frentes de la vanguardia del avance comunitario. Poni¨¦ndonos duros, no ha habido "leyes" comunitarias, ni capacidad legislativa propia para el Parlamento, ni aut¨¦ntico voto de investidura a la Comisi¨®n, sino el mantenimiento de los ya conocidos "actos de las instituciones", la "codecisi¨®n" y el "voto de aprobaci¨®n" al equipo comisarial como nuevas competencias del Parlamento.

Pero, sin dudar de la -por el momento- autoinsuficiencia constituyente de la Comunidad, es sano evaluar los cambios efectivamente propuestos, y SU posible coherencia al margen de todo pacto pol¨ªtico. En fin: los aciertos y las posibilidades del camino nuevamente emprendido, como cauce que es de maduraci¨®n de la "v¨ªa pol¨ªtica" hacia 1996, fecha prevista para su posible revisi¨®n hacia un nuevo paradigma.

a) ?Democratizaci¨®n y eficacia m¨¢s all¨¢ de la ampliaci¨®n de competencias?

?Cu¨¢l es la relaci¨®n dial¨¦ctica entre la ampliaci¨®n de la acci¨®n comunitaria -matizada, por supuesto, por la subsidiariedad-, la gesti¨®n eficaz de tal acci¨®n ampliada y la puesta en pr¨¢ctica de mecanismos m¨¢s democr¨¢ticos de participaci¨®n institucional en el proceso de decisi¨®n comunitario y, por qu¨¦ no, de mecanismos mejorados para la participaci¨®n ciudadana? Recordemos la situaci¨®n generada con ocasi¨®n de dos de las modificaciones ya antes introducidas por el Acta ¨²nica Europea que han sido muy ¨²tiles herramientas para el periodo 1987-1993: por una parte, la mayor¨ªa cualificada como regla de votaci¨®n en el Consejo para el desarrollo de armonizaci¨®n t¨¦cnica (relaci¨®n entre el dato institucional y el ¨¢mbito sobre el que se proyecta tal modificaci¨®n) ha permitido a la Comunidad estar en condiciones de asumir y de realizar, como as¨ª ha sido, la obra magna normativa de preparaci¨®n del mercado interior, con alta eficacia, como muestran sus m¨¢s que dignos resultados.

Por otra parte, el procedimiento de cooperaci¨®n, basado en el equilibrio de tres elementos estructurales (mayor¨ªa cualificada / participaci¨®n relevante del Parlamento Europeo / principios de "armon¨ªa institucional") asum¨ªa su propia significaci¨®n al constatarse el ¨¢mbito sobre el que se proyectaba, es decir, la libre circulaci¨®n de trabajadores y el libre establecimiento, las directivas de coordinaci¨®n de normas sobre seguridad y, salud p¨²blica (¨¢mbito poco propicio hist¨®ricamente a regla distinta de la unanimidad); reconocimiento mutuo de diplomas, armonizaci¨®n t¨¦cnica, mejora del medio laboral, decisiones de aplicaci¨®n de los fondos estructurales, ejecuci¨®n de los programas.

De esta revisi¨®n del Acta ?nica se deduce que cada mejora de la eficacia (mayor¨ªa cualificada) y / o de la legitimidad (procedimiento de cooperaci¨®n con el Parlamento) estaba prevista para profundizar y ampliar la acci¨®n comunitaria. Y era innovadora, en particular en las nuevas acciones reguladas en el marco del nuevo art¨ªculo130 del tratado.

?Cu¨¢l es la situaci¨®n resultante de las modificaciones incorporadas en ¨¦l Tratado de la Cornunidad Europea tras Maastricht? Veamos de nuevo la relaci¨®n entre el dato y el ¨¢mbito.

En realidad, si analizamos el ¨¢mbito sobre el que se proyecta el nuevo procedimiento de codecisi¨®n, se concluye que gran parte de las materias preparadas durante cinco a?os por decisiones tomadas en cooperaci¨®n con el Parlamento Europeo pasan a ser objeto del nuevo sistema, As¨ª lo son tanto la armonizaci¨®n t¨¦cnica como los art¨ªculos relativos a la libertad de establecimiento y al medio ambiente (fijaci¨®n del programa de acci¨®n). Adem¨¢s, las acciones para el establecimiento de redes transeuropeas y las competencias en materia de salud p¨²blica, protecci¨®n de consumidores, as¨ª como el fomento de acciones en materia de educaci¨®n y de cultura suponen nuevos ¨¢mbito propicios para el ejercicio de la codecisi¨®n, aunque ¨¦sta siempre suponga en tales casos una acci¨®n de simple refuerzo complementariade la acci¨®n de los Estados.

?Qu¨¦ le resta al procedimiento de cooperaci¨®n en la nueva situaci¨®n? Pues le resta la armonizaci¨®n de las condiciones laborales, la cooperaci¨®n al desarrollo, las decisiones de aplicaci¨®n de los fondos estructurales, las medidas de aplicaci¨®n de la pol¨ªtica de medio ambiente o del I & D, las medidas de desarrollo de la pol¨ªtica de transportes o de la instalaci¨®n de redes transeuropeas (129 D), as¨ª como el fomento de la formaci¨®n profesional. En el marco de la Uni¨®n Econ¨®mica y Monetaria, la emisi¨®n de moneda met¨¢lica y determinadas decisiones de pol¨ªtica econ¨®mica y monetaria quedan tambi¨¦n regidas por este procedimiento. Muchos campos en los que el Parlamento, sea en cooperaci¨®n o en codecisi¨®n, participa en las tareas netamente legislativas.

Ambos procedimientos suponen claramente una mejora de los mecanismos democr¨¢ticos comunitarios, al tiempo que la instauraci¨®n de un principio posible de "armon¨ªa instituciona1% m¨¢s tendente a la acci¨®n que al bloqueo y, por tanto, eficaz, si se toma en consideraci¨®n la experiencia aludida tras la instauraci¨®n de la cooperaci¨®n por el Acta ¨²nica Europea. Pero hay algo especial en la codecisi¨®n: ¨¦sta ilumina amplias zonas de competencias reservadas de los Estados (cultura, educaci¨®n), donde la atribuci¨®n a la Comunidad espuramente de apoyo, contributiva o complementaria. Por otra parte, tambi¨¦n garantiza la participaci¨®n parlamentaria en terrenos especialmente dif¨ªciles, (libre establecimiento) o en decisiones b¨¢sicas (programa general de medio ambiente, programa marco 1 & D, orientaciones generales sobre redes transeuropeas) y la cooperaci¨®n queda as¨ª reservada b¨¢sicamente a las decisiones de aplicaci¨®n. Ser¨ªa bueno que la participaci¨®n parlamentaria no significara prevenci¨®n o alerta ante los nuevos campos de la acci¨®n comunitaria, sino confianza y legitimidad abierta.

Ahora bien:

b) ?Est¨¢ agotado el paradigma de la modificaci¨®n por superposici¨®n?

La coherencia de la acci¨®n comunitaria, coherencia de que se intenta dotar cada nuevo small step, ha llegado probablemente'a su l¨ªmite. El paradigma del "desarrollo por contradicci¨®n" (insuficiencia de base legal para que la Comunidad act¨²e; recurso consiguiente al mecanismo excepcional del art¨ªculo 235, abri¨¦ndose un nuevo ¨¢mbito de acci¨®n) ha sido enormemente ¨²til, porque el modelo previsto era estrictamente econ¨®mico, y se daban la voluntad pol¨ªtica y las condiciones necesarias para una superaci¨®n de los l¨ªmites, en un puro "desarrollo de lo impl¨ªcitamente instaurado", que, probablemente corroborable por el Tribunal de Justicia, era aplaudido por todas partes.

Ahora el momento es muy distinto. Para la acci¨®n comunitaria actual, que sobrepasa ampliamente el terreno estrictamente previsto en sus inicios, y que ha sido una acci¨®n regulada y ej¨¦cutada en tantas ocasiones de modo extraordinariamente desordenado, se prev¨¦ una ampliaci¨®n neta, pero tenue en intensidad, prevista, adem¨¢s, para un contexto de Comunidad abierta a nuevos grupos de miembros en sucesivas fases.

La complejidad del modelo se hace patente. Y en efecto: sin dar un salto, la Comunidad no puede -a menos de caer en tantas y tantas contradicciones- mejorar a¨²n sus delicados engranajes. La coherencia que debe ilustrar su acci¨®n y guiar su tarea hace imposible seguir creciendo as¨ª. Lo que antes era la clave del avance es ahora un simple aum¨¦nto logrado por superposici¨®n" de textos comunitarios, que ha conseguido que nos hallemos ante un cuerpo jur¨ªdico hasta cierto punto extra?o y desconocido, de muy compleja arquitectura.

Hay que empezar por redactar un texto constitucional simple, que incorpore todos y cada uno de los logros tan dif¨ªcilmente conseguidos en sucesivos pasos. Un texto que tampoco olvide que su pura coherencia t¨¦cnica y formal requiere sobre todo una firme voluntad pol¨ªtica que le d¨¦ sentido. Porque la tarea, como parece ser, es constituyente, agotadas ya las fecundas posibilidades de aquel paradigma.

Blanca Vil¨¢ Costa es catedr¨¢tica de Derecho Internacional Privado de la Universidad Aut¨®noma de Barcelona y profesora del Colegio de Europa (Brujas, B¨¦lgica)