El inter¨¦s general y los particulares

Como ocurre en los pa¨ªses civilizados, nuestra normativa impide que los propietarios de suelo decidan libremente el uso del espacio. Pero su grado de intervenci¨®n es homologable con las normativas europeas. No deja sin capacidad de acci¨®n al propietario, ni pretende expropiarle en justo castigo a su voracidad, ni traslada todas las decisiones a la autoridad urban¨ªstica.?Ojal¨¢ fuera cierto que, en nuestro sistema urban¨ªstico, los tiempos del proceso los marcara la Administraci¨®n! ?Ojal¨¢ la regulaci¨®n urban¨ªstica hubiera sido capaz de determinar, con generalidad y efectividad, cu¨¢ndo hay que urbanizar y edificar! Se habr¨ªa evitado, puesto que hay suficiente suelo urbanizable no desarrollado y muchos solares retenidos, la escasez de oferta de la segunda mitad de los ochenta.

?Cu¨¢l es entonces el problema? Fundamentalmente, y esto no quiere decir que no existan otros, el pobre y lento proceso de conversi¨®n del suelo urbanizable en edificaci¨®n, debido a un conjunto complejo de disfunciones, imputables en parte a la actitud de los propietarios y en parte a la acci¨®n administrativa. Y sobre todo al escaso desarrollo de un tercer agente que debiera ser fundamental en el proceso: el urbanizador, p¨²blico o privado, que no tiene por qu¨¦ coincidir con el propietario.

Tampoco se basa en la discrecionalidad de la acci¨®n p¨²blica, si por ello se entiende carencia de reglas de juego adecuadamente definidas o su aplicaci¨®n arbitraria. Al contrario, est¨¢ llena de garant¨ªas para evitarla, y eso es, precisamente, una de las causas de su complejidad y lentitud: la normativa b¨¢sica condiciona el planeamiento al respeto de derechos individuales y necesidades colectivas; se elabora con informaci¨®n y participaci¨®n p¨²blica; su aprobaci¨®n requiere el acuerdo de dos administraciones (local y auton¨®mica); un sistema (complejo) de equidistribuci¨®n persigue equilibrar los derechos de los propietarios; la concesi¨®n de licencias es un acto normado, y en todas las fases caben recursos contra las decisiones administrativas.

La finalidad de estos procesos puede haberse desvirtuado, lo que sin duda exige reformas normativas y de gesti¨®n que los simplifiquen. Pero la ¨²nica discrecionalidad efectiva de la que se puede hablar en el mercado del suelo es la que ha ejercido y ejerce el propietario del suelo urbano o urbanizable. No es seguro que la soluci¨®n sea aumentarla.Debe matizarse la afirmaci¨®n de que nuestro sistema urban¨ªstico impone al propietario cu¨¢ndo debe actuar. La decisi¨®n de desarrollar un suelo (una vez calificado como urbanizable, obviamente) corresponde a los propietarios, que, por cierto, invierten dos terceras partes del proceso de gesti¨®n urban¨ªstica en alcanzar un acuerdo entre ellos.Los ayuntamientos s¨®lo pueden fijar plazos m¨¢ximos para desarrollar los derechos urban¨ªsticos, que tambi¨¦n son deberes de la propiedad. La obligaci¨®n de edificar en un plazo restringido, establecida por los socialistas en la Ley del Suelo del 90, puede perturbar la libertad del propietario, pero tambi¨¦n podr¨ªa constituir un poderoso instrumento de lucha contra la retenci¨®n especulativa. Su eficacia depender¨¢ de su aceptaci¨®n social y de la voluntad y capacidad de los ayuntamientos que deben aplicarla.

Quiz¨¢ no haya razones para ser. optimistas y haya que pensar en otros instrumentos m¨¢s directos de intervenci¨®n.Tampoco la autoridad urban¨ªstica decide siempre con el m¨¢ximo detalle el uso de cada espacio. Nuestra legislaci¨®n permite que el planeamiento sea detallista, pero tambi¨¦n permite dejar un amplio margen de libertad a la iniciativa del promotor. La elecci¨®n corresponde al Ayuntamiento, y hay ejemplos para todos los gustos. La situaci¨®n es muy distinta en suelo urbano consolidado, donde la ciudad preexistente obliga al detalle urban¨ªstico, que en nuevas ¨¢reas urbanizables, donde, por lo general, lo que se se?ala son los aspectos fundamentales que afectan a la valoraci¨®n del suelo.

El planeamiento establece, y debe hacerlo, limitaciones a ciertos usos: a los grandes centros comerciales en el extrarradio, por ejemplo, por los condicionantes que implican para el sistema de transportes, o la terciarizaci¨®n del centro, porque sus efectos se valoran ideol¨®gicamente de forma muy diferente y corresponde a los ayuntamientos decidir qu¨¦ ciudad quieren tener. Por cierto, si tan graves eran las restricciones, ?como es que ahora sobran tantos metros cuadrados de oficinas? El elevad¨ªsimo stock vacante de oficinas y viviendas de alto precio demuestra que la mano invisible puede cometer errores tanto o m¨¢s graves que el planeamiento urbano y quiz¨¢ mucho m¨¢s irreversibles.

La segmentaci¨®n del mercado del suelo, que es inevitable por su naturaleza, s¨®lo marginalmente se debe a estas limitaciones en su uso. La verdadera y significativa segmentaci¨®n se produce por el control que realizan su propiedad en un mercado donde el precio del suelo se forma en funci¨®n de las expectativas del precio de lo que se puede construir sobre ¨¦l.

Hoy, puesto que nadie cuestiona su existencia ni pretende su supresi¨®n, el planeamiento urban¨ªstico debe perfeccionar la forma en que cumple su funci¨®n p¨²blica como regulador del proceso de desarrollo urbano.

Para ello, las actuaciones m¨¢s inmediatas deben perseguir la simplificaci¨®n de procedimientos y reducci¨®n de plazos, sobre todo en gesti¨®n y ejecuci¨®n del planeamiento de desarrollo, que es donde se produce b¨¢sicamente la inadecuada respuesta de la oferta de solares ante la evoluci¨®n de la demanda. Ello requiere modificaciones normativas que deben efectuar las comunidades aut¨®nomas en funci¨®n de sus competencias legislativas. Existen ya muy interesantes planteamientos en marcha (Nuevos horizontes del urbanismo, Ciudad y Territorio, 95-96, MOPTMA), que, dentro de la actual normativa b¨¢sica, proponen soluciones que pasan por acabar con la actual confusi¨®n entre propiedad del suelo e iniciativa urbanizadora.

La propuesta de sustituir el pretendido car¨¢cter discrecional del planeamiento por reglas autom¨¢ticas requiere ser explicada con m¨¢s detalle para comprender su alcance y consecuencia, que es imposible deducir del resumen que Carlos Solchaga (EL PA?S, 7 de octubre) hace del cap¨ªtulo dedicado al mercado del suelo del informe, elaborado por el Tribunal de Defensa de la Competencia. Pero, cualquiera que sean estas reglas, su definici¨®n y contenido tambi¨¦n podr¨¢n ser calificadas de discrecionales, en el sentido de que ser¨¢n el resultado de alguna decisi¨®n humana que deber¨¢ adoptar una forma pol¨ªticamente organizada, puesto que esas reglas no podr¨¢n, supongo, ser deducidas por alg¨²n cerebro invisible de las ecuaciones que gobiernan la din¨¢mica de los astros.

En breve conclusi¨®n, el planeamiento ha producido suficiente suelo urbanizable, pero el proceso urban¨ªstico no ha sido capaz de poner en servicio suficiente suelo urbano por razones que no son s¨®lo imputables a la regulaci¨®n p¨²blica del mercado del suelo. Para solucionar el problema hace falta modificar normativamente los procedimientos urban¨ªsticos, revisar el papel excesivamente central que el propietario y la propiedad juegan en nuestro sistema urban¨ªstico y desarrollar una intervenci¨®n p¨²blica m¨¢s decidida.

Pero ni la interpretaci¨®n de los problemas ni la propuesta de soluciones es una mera cuesti¨®n t¨¦cnica. En el fondo subyace la diferencia entre quienes conf¨ªan m¨¢s en el orden espont¨¢neo que resulta, creen, de una mayor libertad de los operadores econ¨®micos, que en el constructivismo voluntarista del planeamiento, incluso para actividades tan plagadas de efectos externos, implicaciones en el largo plazo, irreversibilidades, impactos sociales y ambientales como es el desarrollo urbano. Otros, en cambio, creemos que hay que ayudar mucho a la mano invisible para conciliar el inter¨¦s general con los intereses particulares de los propietarios del suelo, porque hay valores que no tienen traducci¨®n en precios y porque en un sistema de propiedad privada la especulaci¨®n es una consecuencia l¨®gica de la din¨¢mica del desarrollo urbano.

Y sobre todo porque el suelo se compra y se vende, pero la ciudad no es una mercanc¨ªa, sino un espacio pol¨ªticamente organizado.