Privatizar no es suficiente

El plan sistem¨¢tico de privatizaciones del actual Gobierno, siguiendo los pasos de la pragm¨¢tica pol¨ªtica del Gobierno anterior, plantea una transformaci¨®n notable de la empresa p¨²blica en Espa?a. Las razones para reducir el peso del sector p¨²blico son bien conocidas y se inscriben en una tendencia internacional. La raz¨®n m¨¢s importante es el aumento de la eficiencia econ¨®mica. La empresa p¨²blica se ha revelado ineficaz en muchas ocasiones debido fundamentalmente a problemas de incentivos tanto para los gestores como para los trabajadores. El gran problema de la empresa p¨²blica es que se enfrenta a una restricci¨®n presupuestaria blanda; en otras palabras, las empresas p¨²blicas tienden a no quebrar. Si hay problemas se "tira" del presupuesto p¨²blico. Este hecho impide la reducci¨®n de costes e incrementa la posici¨®n negociadora de grupos de presi¨®n. As¨ª, por ejemplo, las demandas sindicales son atendidas en la confianza de que la factura se pagar¨¢ de un modo u otro. Asimismo, los gestores no est¨¢n sujetos a la disciplina del mercado de capitales y a la posibilidad de una OPA hostil si no ejercen su funci¨®n apropiadamente. En este caso, los gestores pueden perseguir sin control sus objetivos personales al margen de los de la empresa. Este conjunto de factores tiende a concretarse en una cultura empresarial poco din¨¢mica y en una tendencia a posponer los ajustes necesarios para mantener la competitividad de la empresa. En algunas circunstancias, el resultado es tambi¨¦n una inversi¨®n insuficiente. Obviamente, existen empresas p¨²blicas rentables, pero es de destacar que en muchas ocasiones ¨¦stas operan en sectores regulados donde los beneficios est¨¢n asegurados dado que no hay competidores.En los sectores regulados, tales como las telecomunicaciones, electricidad, gas, etc¨¦tera, las caracter¨ªsticas de "monopolio natural" -es decir, donde la producci¨®n del servicio por parte de una sola empresa es m¨¢s eficiente- se est¨¢n difuminando debido, en parte, al progreso tecnol¨®gico. La consecuencia es que existe un proceso de liberalizaci¨®n que se entrelaza con la tendencia privatizadora. Sin embargo, la liberalizaci¨®n no implica una desregulaci¨®n total, puesto que subsisten elementos de monopolio natural (las redes de transmisi¨®n, por ejemplo) en estas industrias. En lo que s¨ª parece existir consenso es en la necesidad de introducir mayores dosis de competencia. De hecho, la experiencia internacional, en el Reino Unido en particular, demuestra que la introducci¨®n de competencia es m¨¢s importante que la privatizaci¨®n en s¨ª para la eficiencia econ¨®mica. No se gana mucho, o nada, de pasar de un monopolio p¨²blico a uno privado.

Hay que destacar asimismo limitaciones en el funcionamiento de la empresa privada. En primer lugar, una gran empresa privada puede resultar que tambi¨¦n tenga una "restricci¨®n presupuestaria blanda" y que el Gobierno la impida quebrar. Chrysler fue un ejemplo en los Estados Unidos de la pol¨ªtica del too hig to fail (demasiado grande para quebrar), y los ejemplos abundan en Espa?a. En segundo lugar, las empresas privadas tambi¨¦n tienen importantes problemas de control de sus directivos, blindajes que impiden tomas de control no deseadas (OPA hostiles), y consejos de administraci¨®n que no ejercen la funci¨®n de control de la gesti¨®n. Asimismo, en un entorno regulado existe el riesgo de que los beneficios de las empresas sean apropiados por el regulador y, consiguientemente, ¨¦stas tengan menores incentivos a invertir. Eso es as¨ª, por ejemplo, si todas las mejoras de eficiencia conseguidas por la empresa son "confiscadas" por la autoridad p¨²blica.

Otra raz¨®n para privatizar es conseguir ingresos para reducir el d¨¦ficit y / o, la deuda p¨²blicos. El dise?o de la venta cobra una importancia crucial. As¨ª, se contempla la venta de la empresa a otras empresas (probablemente bancarias) para formar un "n¨²cleo duro" de capital nacional, o bien se puede optar por una venta ¨²nica o por etapas para conseguir una base accionarial amplia. En Espa?a no existen de momento fondos de pensiones suficientemente desarrollados para participar de forma significativa en el proceso de privatizaci¨®n como inversores institucionales y se piensa que determinadas empresas no deber¨ªan ser controladas por capital extranjero (y este tema se merece un debate aparte). La constituci¨®n de n¨²cleos duros presenta diversos problemas. En primer lugar, se ha de asegurar la transparencia del proceso para que no exista ninguna sospecha de colusi¨®n entre el poder p¨²blico y algunos sectores econ¨®micos. En segundo lugar, la imbricaci¨®n de los n¨²cleos duros puede llevar, como el ejemplo franc¨¦s demuestra, a la supresi¨®n de la competencia y a un sistema de participaciones cruzadas que dificulta el control de los gestores e impide las OPA. Este hecho es preocupante, porque uno de los supuestos beneficios de la privatizaci¨®n es la mejora del control de los gestores.

En tercer lugar, diversos expertos indican que el nivel de participaci¨®n de una entidad financiera en una empresa debe ser bastante elevado para que aqu¨¦lla se involucre en el control de la gesti¨®n a largo plazo y no vea a la empresa como una v¨ªa para obtener ingresos sustanciosos por comisiones. Finalmente, la entidad financiera con importantes participaciones industriales quedar¨¢ sujeta al ciclo econ¨®mico de manera m¨¢s pronunciada, sobre todo teniendo en cuenta que las empresas reguladas en proceso de liberalizaci¨®n sufrir¨¢n probablemente un aumento de la volatilidad de sus beneficios debido a que deber¨¢n enfrentarse a un mercado menos protegido. El proceso de venta puede entrar tambi¨¦n en contradicci¨®n con el objetivo de aumentar la eficiencia econ¨®mica por otras razones. En efecto, si se contempla a la vez la privatizaci¨®n y la posible introducci¨®n de competencia se puede tener la tentaci¨®n de posponer la liberalizaci¨®n en aras de mejorar los ingresos por la venta de la empresa p¨²blica. Es evidente que se ingresa m¨¢s vendiendo un monopolio que una empresa sujeta a la competencia (un ejemplo son los elevados traspasos que consiguen las farmacias al tener un monopolio local).

Estas consideraciones se aplican con particular intensidad en los sectores en proceso de liberalizaci¨®n tales como telecomunicaciones, gas y electricidad. En el sector el¨¦ctrico se est¨¢ conformando un duopolio en donde se puede prever un grado bajo de competencia independientemente de la estructura p¨²blica o privada de propiedad. El caso brit¨¢nico de duopolio asim¨¦trico en la generaci¨®n (no nuclear) de energ¨ªa el¨¦ctrica es paradigm¨¢tico al re-

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sultar m¨¢rgenes de precios sobre costes elevados. Un sector menos concentrado, con cinco empresas de tama?o similar por ejemplo, producir¨ªa resultados mucho m¨¢s eficientes con precios m¨¢s ajustados a los costes. Parece vital, pues, que al privatizar se tenga en cuenta tambi¨¦n la necesidad de que la estructura del sector sea proclive, a la competencia y que el momento de reestructurar es antes de privatizar y no despu¨¦s. En las telecomunicaciones el Gobierno se ha decidido por una liberalizaci¨®n limitada siguiendo una pol¨ªtica de duopolio, intentando configurar un segundo operador en torno a Retevisi¨®n y aplazando posiblemente la liberalizaci¨®n plena del sector que se habr¨ªa podido producir en 1998. Aunque la pol¨ªtica de duopolio se puede justificar para proteger a un competidor incipiente (Retevisi¨®n) y para que Telef¨®nica se prepare para la liberalizaci¨®n total, la experiencia del Reino Unido, con British Telecom y Mercury como ¨²nicos operadores en la d¨¦cada de los ochenta, parece haber retrasado el desarrollo del sector y haber representado una p¨¦rdida de oportunidades. Las limitaciones a la competencia en Espa?a no parecen, pues, necesarias.

En s¨ªntesis, en mercados en donde existe un problema potencial de poder de mercado (como los sectores de servicios) privatizar no es suficiente, deben crearse estructuras de mercado que permitan y fomenten una competencia vigorosa manteniendo una regulaci¨®n y unos mecanismos de defensa de la competencia apropiados. Asimismo, se deber¨¢ prestar particular atenci¨®n al dise?o del proceso privatizador, cuidando que no venga dictado por consideraciones recaudatorias y que la estructura de gobierno resultante de las empresas controle de manera adecuada a sus gestores.

Las intenciones privatizadoras van, en t¨¦rminos generales, en la direcci¨®n correcta, pero hay que garantizar que exista una competencia efectiva en el mercado para que la eficiencia econ¨®mica mejore. Para ello se pueden hacer necesarias reformas estructurales en alg¨²n sector, previas a la privatizaci¨®n, y se necesita un compromiso liberalizador y de protecci¨®n de la competencia. En este sentido, el papel que las comisiones reguladoras de los distintos sectores (el¨¦ctrico y telecomunicaciones, por ejemplo) y el Tribunal de Defensa de la Competencia deben desempe?ar es muy importante. La independencia real de estos ¨®rganos, que depender¨¢ de su capacidad real de actuaci¨®n y de incidencia en los distintos sectores, constituir¨¢ una prueba de la voluntad liberalizadora del Gobierno.