Autonom¨ªa y responsabilidad fiscal

La falta de responsabilidad fiscal ha sido uno de los problemas fundamentales de la financiaci¨®n de las CC AA. Las subvenciones procedentes del Estado son muy elevadas, y reducidos los ingresos tributarios procedentes directamente de los impuestos pagados por los ciudadanos en cada territor¨ªo. Esta situaci¨®n contrasta enormemente con la existente en pa¨ªses descentralizados pol¨ªticamente semejantes al nuestro, y tambi¨¦n con la de otros gobiernos, por ejemplo los municipales, donde el peso de los impuestos es muy superior. Tambi¨¦n resulta contradictoria con el fuerte proceso de descentralizaci¨®n del gasto que ha tenido lugar: mientras que los gobiernos auton¨®micos absorben una parte importante del gasto p¨²blico, su presencia es pr¨¢cticamente nula en el momento de exigir impuestos.Se trata de una situaci¨®n an¨®mala, que dificulta el correcto conocimiento del coste de los servicios prestados por los gobiernos auton¨®micos y estimula conductas ineficientes. Pero, sobre todo, no existe aut¨¦ntica autonom¨ªa pol¨ªtica cuando el grado de dependencia financiera es tan elevado. La responsabilidad de decisi¨®n en las opciones presupuestarias b¨¢sicas (cu¨¢nto gastar, en qu¨¦ actividades y c¨®mo financiarlo) se desplaza imperceptiblemente del gobierno auton¨®mico al gobierno central. El gobierno auton¨®mico no aparece como un gobierno que toma decisiones y asume su responsabilidad, y el coste pol¨ªtico de tomarlas, ante sus ciudadanos, sino como el portavoz de las reivindicaciones financieras de su comunidad ante el gobierno central. La dependencia financiera genera irresponsabilidad, de igual manera que la autonom¨ªa genera responsabilidad. Una situaci¨®n de dependencia es mala para el autogobierno, porque son otros gobiernos y no los propios ciudadanos los que deciden, en definitiva, lo que hay que hacer en un territorio deteriminado.

?ste es un punto esencial, y por esto era, y es, importante introducir ref¨®rmas en el sistema de financiaci¨®n que permitan avanzar decididamente en dotar a las CC AA de aut¨¦ntica responsabilidad fiscal. El Gobierno socialista dio un primer paso, insuficiente pero significativo, al aprobar la participaci¨®n en el 15% del IRPF, y el a?o pasado se dio otro nuevo paso, tambi¨¦n incompleto e insuficiente, pero en la direcci¨®n apropiada, al aprobar el 30% con la posibilidad de disponer de ciertos grados de capacidad normativa.

Estas ref¨®rmas, antes y ahora, han sido objeto de resistencias e incomprensiones. Es evidente que el hecho de que formen parte de un determinado juego de mayor¨ªas parlamentarias hace m¨¢s dif¨ªcil que sean aprobadas con el amplio consenso con que todas las materias, y ¨¦sta lo es, que afectan al modelo de Estado deber¨ªan contar. Sin embargo, algunas de las cr¨ªticas realizadas no resisten un examen riguroso de la realidad. Es por ello que resulta conveniente deshacer algunos malentendidos que a menudo se expresan. El primero es que, puesto que se atribuye a las CCAA un porcentaje determinado (el 15% o el 30%) del IRPF, las CC AA m¨¢s ricas resultan especialmente beneficiadas. El segundo es que la atribuci¨®n de capacidad normativa a las CC AA supone una ruptura esencial del sistema fiscal y va a desatar una guerra fiscal de imprevisibles consecuencias.

Respecto a esta ¨²ltima cuesti¨®n baste hacer dos muy breves consideraciones. La primera es que, por el momento, el problema en Espa?a no es el de la existencia de una capacidad normativa excesiva por parte de las CC AA ni el de una utilizaci¨®n irresponsable de la misma, sino m¨¢s bien el contrario: las CC AA tienen poca capacidad de decisi¨®n y la poca que tienen apenas la utilizan. La segunda es que en muchos pa¨ªses las regiones y los municipios tienen responsabilidad sobre el IRPF -bastante m¨¢s, por cierto, de la que ahora se atribuye a las CC AA en Espa?a- sin que ello suponga ni la destrucci¨®n del Estado, ni la fractura del sistema fiscal, ni la imposibilidad de aplicar pol¨ªticas redistributivas. No hay m¨¢s que analizar los poderes de los Estados en EE UU o de los cantones en Suiza. En Suecia o Dinamarca, pa¨ªses unitarios, una parte importante de la imposici¨®n sobre la renta corresponde a los gobiernos locales, que deciden, ellos mismos, el tipo impositivo a aplicar. Y que se sepa nadie discute ni la solidez de sus sistemas pol¨ªticos ni la posibilidad de aplicar pol¨ªticas progresivas. La atribuci¨®n de capacidad normativa a las CC AA no tiene por qu¨¦ suponer ni guerras fiscales ni renunciar a un signo esencial de la unidad del Estado. Supone, eso s¨ª, tratar de hacer compatibles autonom¨ªa y solidaridad, diversidad y uni¨®n.

Por lo que se refiere a la primera cuesti¨®n, se ha afirmado, como antes he dicho, que las CC AA de mayor nivel de renta, y por tanto con un mayor IRPF ' van a salir beneficiadas con este cambio. Vayan por delante dos consideraciones previas. En primer lugar, antes se ha se?alado, el aspecto esencial de la introducci¨®n de un mayor grado de responsabil¨ªdad fiscal es fundamentalmente pol¨ªtico, de capacidad de decisi¨®n; no se trata de recibir m¨¢s dinero, sino de recibirlo de otra manera. En segundo lugar, la cuesti¨®n de la cuant¨ªa de los ingresos de cada gobierno auton¨®mico s¨®lo puede analizarse considerando tambi¨¦n los procedentes de las subvenciones del Estado, cuyo papel deber¨ªa ser garantizar una igualdad b¨¢sica (que a mi juicio tiene que ser por habitante) en los ingresos de los distintos gobiernos auton¨®micos, con independencia de que ¨¦stos dispongan de una mayor o menor capacidad fiscal.

Hechas estas advertencias, hay que decir que la atribuci¨®n a las CC AA del 30% del IRPF no tiene por qu¨¦ favorecer a las CC AA m¨¢s ricas. Lo ¨²nico que ocurre es que se sustituye un tipo de recurso (el que hasta ahora se recib¨ªa por medio de subvenciones) por otro (el procedente del IRPF). Lo que importa no es, pues, tanto el nivel de IRPF como la variaci¨®n que va a experimentar este IRPF a partir del momento inicial.

En un reciente estudio realizado conjuntamente con la profesora N. Bosch, publicado en el Informe Pi Sunyer sobre las CC AA, hemos examinado distintos escenarios al respecto, centr¨¢ndonos especialmente en el caso de Catalu?a. Para ello resulta indispensable formular algunas hip¨®tesis sobre cu¨¢l puede ser la evoluci¨®n de la cuota l¨ªquida del IRPF por habitante, que depende, en esencia, de dos variables: de la evoluci¨®n de la renta y del tipo efectivo que vamos a aplicar sobre la misma. Por lo que se refiere a la primera variable, la evoluci¨®n del PIB per c¨¢pita de Catalu?a ha mostrado una tendencia a situarse, en las ¨²ltimas d¨¦cadas y tambi¨¦n en los ¨²ltimos a?os, por debajo de la media espa?ola. Esto no quiere decir que en una determinada fase del ciclo la econom¨ªa catalana no pueda tener un comportamiento mejor y en otra peor. En general, en las fases expansivas suele tener mejores resultados y en las recesivas peores (baste recordar la situaci¨®n que se produjo en 1993). Pero, al final, lo que importa es el comportamiento global considerando fases expansivas y recesivas, y ah¨ª la tendencia m¨¢s bien indica que el crecimiento del PIB per c¨¢pita en Catalu?a se sit¨²a (ligeramente, tampoco hay que exagerar) por debajo de la media espa?ola.

La segunda variable a considerar es, como se ha dicho, la evoluci¨®n del tipo efectivo del IRPF. Ah¨ª constatamos que su potencial de crecimiento es m¨¢s elevado en otras CC AA que en Catalu?a. Y ello por una raz¨®n muy sencilla: el tipo efectivo del IRPF sobre la renta familiar es, en 1995, del 10,72% en Catalu?a y del 7,58% en Andaluc¨ªa, por ejemplo. La diferencia va bastante m¨¢s all¨¢ de la que se desprende de las diferencias de renta entre los distintos territorios (es decir, de la resultante de aplicar la progresividad de la tarifa a las distintas rentas). Un menor crecimiento previsible del PIB y un menor crecimiento del tipo efectivo parecen augurar, en principio, que los rendimientos por concepto de IRPF crecer¨¢n menos en Catalu?a que en otras CC AA. Adem¨¢s, si a modo de test de corroboraci¨®n se examina la evoluci¨®n de la cuota l¨ªquida del IRPF durante los ¨²ltimos a?os, esta conclusi¨®n aparece reforzada.

A estos factores hay que a?adir el hecho de que el IRPF, en general, no ha tenido un comportamiento expansivo en relaci¨®n al PIB, sometido a la fuerte reducci¨®n de la tributaci¨®n sobre las rentas del capital que se ha producido en toda Europa, agravada en Espa?a por determinadas medidas tributarias. Esta tendencia se refuerza por la perspectiva, repetidamente anunciada por el Gobierno del PP, de reducir en el futuro la presi¨®n fiscal por este impuesto.

En resumen, y a modo de conclusi¨®n, los puntos esenciales a destacar son los siguientes: 1) la introducci¨®n de un mayor grado de responsabilidad fiscal sigue siendo un reto mayor de nuestro sistema de financiaci¨®n; 2) la participaci¨®n en el IRPF, con capacidad normativa, fue y sigue siendo un paso en la buena direcci¨®n; 3) es deseable ampliar el campo tributarlo a otras figuras (IVA, impuestos especiales) para evitar la fragilidad de una dependencia. excesiva; 4) en cualquier caso,el sistema de subvenciones deber¨ªa garantizar una igualdad b¨¢sica (de ingresos por habitante) entre CC AA; 5) las CC AA de mayor nivel de renta, en contra del t¨®pico, no tienen por qu¨¦ verse privilegiadas por un sistema en el que existe mayor responsabilidad fiscal a trav¨¦s del IRPF; 6) las reformas del sistema de financiaci¨®n no deber¨ªan constituir moneda de cambio de mayor¨ªas parlamentarias circunstanciales.