?Deber¨ªa haber sido m¨¢s restrictivo el Presupuesto de 1999?

El Gobierno acaba de enviar a la Comisi¨®n Europea el primer Programa de Estabilidad para cumplir con lo establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento adoptado en el Consejo Europeo de Amsterdam de junio de 1997, en la declaraci¨®n del Consejo Ecof¨ªn de 1 de mayo y en lo acordado en el Ecof¨ªn el 12 de octubre de 1998.En dicho programa, establece unos objetivos presupuestarios a medio plazo para el periodo 1999-2002, tanto para el d¨¦ficit p¨²blico como para la deuda p¨²blica, ambos en porcentaje del PIB. El Gobierno ha fijado una reducci¨®n del d¨¦ficit del total de las administraciones p¨²blicas, en t¨¦rminos de Contabilidad Nacional, que pasar¨¢ del -1,9% en 1998 al -1,6% en 1999; del -1,0% en el a?o 2000 al -0,4% en el 2001, y, finalmente, a un super¨¢vit del 0,1% en el a?o 2002. La deuda p¨²blica en el PIB pasar¨¢ del 67,4% en 1998 al 66,4 en 1999; del 64,3% en el 2000 al 61,9% en el 2001, y 59,3% en el 2002. Es decir, en el 2002 se cumplen los criterios para el d¨¦ficit.

Los fundamentos econ¨®mico-pol¨ªticos del Pacto de Estabilidad son claros. En primer lugar, los pa¨ªses que quer¨ªan entrar en el euro estaban dispuestos a hacer un gran esfuerzo para cumplir lo fijado en Maastricht, ya que la sanci¨®n en caso de no cumplir el 3% de d¨¦ficit en porcentaje del PIB era muy dura, quedarse fuera de la Uni¨®n Monetaria. Sin embargo, una vez dentro, los incentivos para mantener el proceso de reducci¨®n del d¨¦ficit podr¨ªan desaparecer y la laxitud fiscal aumentar, ya que la expulsi¨®n de la Uni¨®n Monetaria no est¨¢ prevista en el tratado.

En segundo lugar, la ¨²nica manera de que el Banco Central Europeo pueda hacer una pol¨ªtica monetaria equilibrada y que pueda seguir reduciendo los tipos ante la desaceleraci¨®n del crecimiento europeo, es que los pa¨ªses miembros mejoren sus cuentas p¨²blicas y eviten que la pol¨ªtica monetaria tenga que continuar siendo excesivamente restrictiva para compensar la expansi¨®n del gasto.

En tercer lugar, la ¨²nica manera de que la pol¨ªtica presupuestaria pueda cumplir su objetivo de suavizar las fluctuaciones de la actividad econ¨®mica es que haya margen para que los llamados "estabilizadores autom¨¢ticos" puedan funcionar en las fases de expansi¨®n y de recesi¨®n. La experiencia espa?ola de los ¨²ltimos 20 a?os muestra que los estabilizadores no han podido funcionar ya que los d¨¦ficit eran tan elevados que no pod¨ªan aumentar suficientemente para suavizar los periodos de recesi¨®n y tampoco se reduc¨ªan lo debido en los periodos de expansi¨®n para que ¨¦stos fuesen menos desequilibrados. El resultado ha sido una alta volatilidad y un desequilibrio en el crecimiento. De ah¨ª que el Pacto de Estabilidad proponga que los d¨¦ficit de los Once se reduzcan a una situaci¨®n cercana al equilibrio o alcancen un super¨¢vit, para que no superen el 3% de d¨¦ficit cuando haya recesi¨®n.

El Programa espa?ol cumple con dicho plan. Ahora bien, ?c¨®mo consigue que lleguen las cuentas p¨²blicas a equilibrarse? Plantea dos escenarios. En el primero, llamado "central" o normal, la econom¨ªa espa?ola crece, de media, entre el a?o 1999 y el a?o 2002, un 3,43% anual. En este escenario se alcanza un super¨¢vit del 0,1% del PIB en el a?o 2002. El segundo, llamado de "crecimiento reducido", se basa en un aumento medio anual del PIB, entre 1999 y 2002, del 2,75%. En este caso, se llega al a?o 2002 con un d¨¦ficit presupuestario del 0,7% del PIB.

En ambos escenarios se cumple el pacto ya que la interpretaci¨®n que se ha dado por el Ecof¨ªn a la expresi¨®n "cercana al equilibrio o en super¨¢vit" es que el saldo presupuestario puede situarse en super¨¢vit o bien entre el equilibrio y el -1% de d¨¦ficit. Esta interpretaci¨®n proviene de una serie de estudios que encarg¨® la Comisi¨®n Europea en los que se demostraba que, como entre el periodo 1960 y 1997, el output gap m¨¢s negativo que ha sufrido la UE ha sido del 4% y la sensibilidad del presupuesto al ciclo econ¨®mico no se estima que var¨ªe en los pr¨®ximos a?os, bastaba con que la media del saldo presupuestario de los pa¨ªses de la UE se situase entre el 0 y el -1% del PIB para cumplir con el pacto. El output gap mide la diferencia que hay en cada pa¨ªs entre su tasa de crecimiento potencial y su tasa de crecimiento real. Ahora bien, no hay que olvidar que el Pacto de Estabilidad, al introducir el concepto de "saldo presupuestario ajustado por el ciclo", que es una clara mejora respecto del tratado, tambi¨¦n introduce la especificidad de cada pa¨ªs. En Espa?a, la volatilidad del ciclo a lo largo de los ¨²ltimos 25 a?os ha sido la mayor de los 11 miembros de la Uni¨®n Monetaria, es decir, la econom¨ªa espa?ola ha tendido a crecer mucho m¨¢s y de manera m¨¢s desequilibrada que la media europea en las fases de expansi¨®n y mucho menos en los periodos de recesi¨®n. A menos que cambie esta conducta del crecimiento espa?ol, la pr¨®xima recesi¨®n podr¨ªa ser m¨¢s grave y prolongada en nuestro caso, con lo que ser¨ªa m¨¢s dif¨ªcil cumplir con los l¨ªmites del pacto. Dichos l¨ªmites establecen que en caso de un crecimiento negativo del 0,75% no se puede pasar del 3% de d¨¦ficit presupuestario en porcentaje del PIB y que s¨®lo se podr¨ªa pasar de dicho 3%, temporalmente, si la recesi¨®n es del 2%, lo que se considera como una "situaci¨®n excepcional", por lo que tiene que volverse a un d¨¦ficit menor del 3% en el a?o siguiente al que se d¨¦ la recesi¨®n. Es decir, hay que tomar medidas excepcionales para reducirlo y evitar recibir sanciones que empeorar¨ªan m¨¢s la situaci¨®n deficitaria.

La situaci¨®n espa?ola en cuanto a la sensibilidad del presupuesto al ciclo es relativamente mejor ya que Suecia, Holanda y Finlandia son las que tienen una mayor sensibilidad o elasticidad que alcanza el 0,9%, el 0,8% y el 0,7% respectivamente. Es decir, que por cada punto de deterioro del output gap respecto del crecimiento potencial, el d¨¦ficit aumenta el 0,9%, el 0,8% y el 0,7% en porcentaje del PIB en los tres pa¨ªses. Espa?a se encuentra con una elasticidad del 0,5%, por debajo de la media. Dicha diferente sensibilidad depende de los ingresos. Aquellos pa¨ªses que tienen mayor presi¨®n fiscal en porcentaje del PIB y que tienen impuestos m¨¢s progresivos son los que sufren una mayor ca¨ªda de ingresos fiscales en fase de recesi¨®n.

Con esto quiero decir que, aunque la interpretaci¨®n de la expresi¨®n "cercana al equilibrio" signifique entre el 0 y el -1% para la media de la UE, no sirve para el caso de Holanda y Finlandia, por tener una mayor plasticidad del presupuesto a la situaci¨®n c¨ªclica, ni para el caso de Espa?a, por tener una mayor volatilidad del ciclo. La interpretaci¨®n correcta deber¨ªa ser "cero o super¨¢vit".

Pues bien, Espa?a, de acuerdo siempre con dicho programa, s¨®lo alcanza super¨¢vit en el 2002, bajo una tasa de crecimiento que, aunque se considera normal, es bastante elevada en relaci¨®n a la media de los ¨²ltimos 28 a?os. En dicho periodo, es decir, desde 1971 a 1998, ambos inclusive, el crecimiento medio espa?ol ha sido del 2,9% real anual, lo que coincide mucho m¨¢s con el escenario de crecimiento reducido para los pr¨®ximos a?os, del 2,7% anual, que con el considerado como normal, del 3,4% anual. Si tenemos en cuenta que el crecimiento europeo ha empezado a desacelerarse ya en la segunda mitad de 1998 y va a continuar haci¨¦ndolo en 1999, parece m¨¢s cauto considerar el escenario de crecimiento reducido.

Si el escenario m¨¢s realista de crecimiento es el del 2,7%, lo l¨®gico es que la reducci¨®n del d¨¦ficit en el Presupuesto de 1999 deber¨ªa haber sido mayor que la propuesta. La reducci¨®n del d¨¦ficit en s¨®lo dos d¨¦cimas de PIB, pasando del 1,8% en 1998 al 1,6% en 1999 no va a permitir llegar al equilibrio en el 2002, lo que ser¨ªa deseable para una econom¨ªa como la espa?ola que parte con un paro que, aunque se ha reducido con gran ¨¦xito en los dos ¨²ltimos a?os, va a ser cada vez m¨¢s dif¨ªcil de reducir a dicho ritmo en los pr¨®ximos a?os.

Una tasa de paro del 17,1% a finales de 1999, lo que supondr¨ªa otra reducci¨®n de 1,7 puntos frente a 1998, aparte de dif¨ªcil de alcanzar, es una tasa muy elevada que supone, desde el punto de vista presupuestario, menores ingresos y mayores gastos que en el resto de los pa¨ªses de la Uni¨®n Monetaria.

Espero que la tradicional prudencia presupuestaria que Rodrigo Rato ha mostrado permita que haya contado con cierta holgura o con alguna carta bajo la manga que no conocemos y que, a fines de 1999, los resultados de reducci¨®n del d¨¦ficit sean mayores de los previstos en el Presupuesto, consiguiendo as¨ª un m¨¢s margen de maniobra de cara a tiempos peores. A modo de ejemplo, existe todav¨ªa un margen de reducci¨®n del d¨¦ficit de cerca de un bill¨®n de pesetas debido, solamente, a los efectos de la ca¨ªda de tipos sobre la deuda no renovada. Habr¨ªa que aprovechar esos menores gastos financieros para reducir el d¨¦ficit en 1999 muy por debajo del 1,6% del PIB.

Guillermo de la Dehesa es vicepresidente del Centre for Economic Policy Research (CEPR).