Por un gobierno local democr¨¢tico

La experiencia de los gobiernos locales democr¨¢ticos es ya un dato consagrado dentro de la realidad pol¨ªtica andaluza y espa?ola. Despu¨¦s de 20 a?os de ayuntamientos es hora de examinar nuestra democracia local y de analizar los nuevos retos de los gobiernos locales en el siglo XXI. La entrada en vigor de la Constituci¨®n de 1978 supuso un cambio radical en las relaciones entre las distintas administraciones. Reconoce y garantiza el autogobierno de las comunidades aut¨®nomas y se sientan las bases pol¨ªticas y normativas para liquidar una concepci¨®n centralista de los asuntos p¨²blicos, rescatando a las corporaciones locales de la situaci¨®n de minusval¨ªa administrativa a la que estaba sometidas, devolvi¨¦ndolas al lugar que nunca debieron perder, esto es, al de aut¨¦nticos entes de gobierno local que han de satisfacer por igual las exigencias pol¨ªticas de cada comunidad vecinal y la eficaz prestaci¨®n de los servicios p¨²blicos. As¨ª pues, el autogobierno de las corporaciones locales debe basarse m¨¢s bien en la imprescindible presencia del poder municipal en la toma de decisiones sobre todos los asuntos que, en uno u otro grado, afecten a los intereses de la comunidad vecinal, aun cuando tales intereses puedan ser comunes a los de otros colectivos territoriales iguales o superiores. Una de las cuestiones de fondo que subyace 20 a?os despu¨¦s de constituirse los ayuntamientos democr¨¢ticos -y que a¨²n hoy no se ha solucionado- es el alcance y el contenido de la autonom¨ªa municipal, que la Constituci¨®n protege frente a eventuales invasiones de otros poderes p¨²blicos, as¨ª como la dimensi¨®n pol¨ªtica de esta autonom¨ªa. Como es sabido, el concepto clave al que la Constituci¨®n vincula el autogobierno municipal es la gesti¨®n de los intereses propios de la comunidad vecinal, concepto que se delimita desde una triple perspectiva: las competencias que los municipios han de ejercer, las funciones y servicios que han de desempe?ar y los recursos econ¨®micos que deben poseer. Afirmaba Adolfo Posada que el problema sustantivo de los municipios consiste en la determinaci¨®n de sus relaciones pol¨ªticas y constitucionales con el Estado del que forman parte, y que dicha determinaci¨®n es elemento esencial de toda doctrina del r¨¦gimen local. Recordemos que para las fuerzas de la oposici¨®n democr¨¢tica, el programa de transformaci¨®n que ten¨ªa que atender la transici¨®n democr¨¢tica local era muy amplio. El cambio comportaba, como m¨ªnimo, las siguientes dimensiones: la democratizaci¨®n de la estructura del gobierno local, la potenciaci¨®n del gobierno local, la intercomunicaci¨®n entre ciudadanos y gobiernos locales y la descentralizaci¨®n. Estos postulados tienen expresi¨®n tanto en la Constituci¨®n como en el desarrollo posterior, Ley de Bases de 1985. Es conocido, igualmente, c¨®mo el reconocimiento del principio de la autonom¨ªa local se ha visto restringido, tanto por la interpretaci¨®n que a veces ha hecho de ¨¦l el Alto Tribunal, como por la acci¨®n de los Gobiernos centrales y auton¨®mico. A la hora de profundizar en su autonom¨ªa, los ayuntamientos se encuentran, en repetidas ocasiones, con el intento de las comunidades aut¨®nomas de reforzar su propia cohesi¨®n interna a costa del autogobierno de las entidades locales, en lugar de reivindicar su posicionamiento frente al Estado, incurriendo en actitudes centralistas en sus relaciones con los ayuntamientos y la forma c¨®mo se realiz¨® la creaci¨®n de las CC. AA. interrump¨ªa el proceso "en cascada" que pod¨ªa haber permitido transmitir responsabilidades y recursos desde la cumbre del Estado hasta la base local. La evoluci¨®n del gasto p¨²blico por niveles territoriales en los ¨²ltimos 15 a?os lo muestra con claridad: mientras que el nivel central ha pasado del 89% del total de gasto p¨²blico en 1980 a s¨®lo el 62% en 1995, las administraciones locales han pasado del 11% al 12% en el mismo periodo: todo el proceso de descentralizaci¨®n que se ha producido ha recogido el tramo entre el Estado central y las autonom¨ªas, sin seguir m¨¢s abajo. Las previsiones actuales van en la misma l¨ªnea: cuando se complete la transferencia de las competencias educativas a las CC. AA., ¨¦stas se situar¨¢n, aproximadamente, en el 30% del total del gasto p¨²blico, pero esto no representa un peso de las administraciones locales, que se prev¨¦ sigan situ¨¢ndose alrededor del 12%. Planteada as¨ª la cuesti¨®n, hay que aportar soluciones. Creo que se debe corregir la actual t¨¦cnica de las competencias compartidas entre Estado, comunidad aut¨®noma y ayuntamientos en materia de prestaci¨®n de servicios pues, en la pr¨¢ctica, ha ocasionado que los ayuntamientos, al tratar de prestar el m¨¢ximo nivel de servicios a sus ciudadanos, intervengan en materias donde no existe una clara distribuci¨®n competencial. Por tanto, habr¨ªa que potenciar las competencias genuinas de las corporaciones locales y, al mismo tiempo, ampliar a¨²n m¨¢s el ¨¢mbito competencial de los entes locales en aquellas materias compartidas o comunes, a costa o en detrimento de la comunidad aut¨®noma, siguiendo el principio ya generalmente admitido de acercar la Administraci¨®n al ciudadano y de atribuir el servicio a la esfera administrativa mejor situada para prestarlo. Tengamos presente que los ayuntamientos no son ¨²nicamente meros "prestadores de servicios" o entes descentralizados ni, a¨²n menos, desconcentrados. Su autonom¨ªa debe ser entendida en su dimensi¨®n "pol¨ªtica" y no meramente administrativa. Desde esta perspectiva, un concepto din¨¢mico y moderno de la autonom¨ªa reclama para las CC LL la titularidad de todos aquellos poderes y competencias que, en cuanto entes de gobierno y administraci¨®n son necesarios para satisfacer eficazmente los intereses de sus respectivas comunidades vecinales: poderes y competencias que han de ser ejercitados en condiciones tales de poder imprimir a los mismos la orientaci¨®n pol¨ªtica predominante en cada corporaci¨®n, de acuerdo con los resultados del mandato electoral. Examinemos brevemente c¨®mo aquellos postulados municipalistas, compartidos por las fuerzas pol¨ªticas democr¨¢ticas en los momentos iniciales del nuevo sistema pol¨ªtico se plasmaron en t¨¦rminos concretos. Estos elementos me parecen los m¨¢s significativos: 1.- Atribuci¨®n del protagonismo esencial de la pol¨ªtica local a los partidos pol¨ªticos. La Ley Electoral del 1978 (refrendada por la LOREG) generaba una situaci¨®n fuertemente partitocr¨¢tica, a trav¨¦s de mecanismos como la representaci¨®n proporcional, las listas cerradas y bloqueadas, la fijaci¨®n de un l¨ªmite del 5% de los votos para obtener representaci¨®n local. 2.- La situaci¨®n financiera de los ayuntamientos ha sido abordada de una forma poco satisfactoria. En los ¨²ltimos a?os, los poderes legislativos han atribuido nuevas funciones y responsabilidades a las administraciones locales que no iban acompa?adas de los recursos necesarios para hacerles frente. 3.- En las relaciones entre administraciones locales y agrupaciones ciudadanas y, m¨¢s ampliamente, en el ¨¢mbito de la creaci¨®n de mecanismos reglados de participaci¨®n ciudadana, los avances han sido escas¨ªsimos. 4.- El aspecto m¨¢s importante ha sido el de la baja prioridad del mundo local en la agenda pol¨ªtica, en comparaci¨®n con el papel que ha tenido el proceso de descentralizaci¨®n auton¨®mica. La forma de este proceso y su calendario han tenido importantes consecuencias sobre el sistema local. 5.- Los gobiernos locales espa?oles han adquirido un fuerte presidencialismo en torno a la figura del alcalde. Hoy, 20 a?os despu¨¦s, siguen sin solucionarse los problemas de competencias de las corporaciones locales y la potenciaci¨®n de su autonom¨ªa pol¨ªtica. Se observa adem¨¢s una obsesi¨®n desmedida en los pol¨ªticos locales por asumir muchas competencias, olvidando lo que ya Adolfo Posada afirmaba que el autogobierno de ciudades y pueblos no es "cosa de cantidad" sino que entra?a m¨¢s bien la idea de calidad. Esta obsesi¨®n por las competencias se ha querido satisfacer mediante la aprobaci¨®n del Pacto Local y su desarrollo legislativo, que nace l¨®gicamente viciado porque al margen de posibilitar nuevas transferencias a los ayuntamientos, no se asignan los recursos econ¨®micos correspondientes, ni se arbitran los medios para reafirmar la autonom¨ªa pol¨ªtica. La situaci¨®n presente de la democracia local en Espa?a no parece responder a las esperanzas y a las expectativas que se hab¨ªan puesto en ella. Es m¨¢s: entendido el ¨¢mbito local como el m¨¢s cercano al ciudadano y donde es m¨¢s factible su implicaci¨®n y participaci¨®n directa, parece claro que la potenciaci¨®n de la autonom¨ªa local es un elemento indispensable de todo planeamiento democratizador; en definitiva, la participaci¨®n ciudadana s¨®lo ser¨¢ significativa si el ¨¢mbito de decisi¨®n final es un ¨¢mbito relevante, con peso espec¨ªfico y con una efectiva capacidad de libre decisi¨®n. El discurso sobre la democracia local hoy no puede basarse s¨®lo en las insuficiencias de modelo existente; tambi¨¦n se deben tomar en consideraci¨®n los fen¨®menos sociales emergentes, los nuevos elementos que surgen en la realidad. Estamos asistiendo a un conjunto de procesos de cambio, que dibujan, como tendencia general, una nueva ciudad y, por tanto, una nueva configuraci¨®n de las relaciones entre ciudadanos, ciudad e instituci¨®n local. En otras palabras: est¨¢n modific¨¢ndose las condiciones y los supuestos del gobierno local democr¨¢tico.

Pedro Pacheco Herrera es alcalde de Jerez desde 1979.