?Panacea federal?

La ¨²ltima campa?a electoral catalana ha vuelto a sacar a luz los proyectos federales que el catalanismo de izquierda, desde Amirall a Rovira i Vigili, siempre ha propugnado. Y la cuesti¨®n no puede ser m¨¢s seria, tanto para el buen encaje de Catalu?a con el Estado como para la configuraci¨®n del Estado mismo. Por eso ten¨ªa toda raz¨®n mi amigo de muchos a?os Jordi Sol¨¦ Tura cuando, hace d¨ªas, en estas mismas p¨¢ginas, consideraba insensato menospreciar las opciones federales o hacer burla de ellas. El despreciar cuanto se ignora que satirizara el poeta no ser¨ªa, desde luego, la mejor cualidad castellana si todos los castellanos fu¨¦ramos ignorantes y despectivos, lo cual, felizmente, no es el caso.Pero precisamente porque la opci¨®n federal es muy seria y serios como suyos eran los argumentos del profesor Sol¨¦ Tura, creo indispensable volver sobre los mismos. A su juicio, el Estado de las autonom¨ªas es federal en todo, menos en no tener un ¨®rgano adecuado para la participaci¨®n en el poder federal de las entidades federadas. ?rgano que, a juicio de mi antiguo compa?ero de lides constituyentes, debe ser el Senado. Un Senado capaz, adem¨¢s, de recoger los hechos diferenciales hasta sustituir el bilateralismo de sus actuales relaciones con Madrid por un multilateralismo que ¨¦l, de acuerdo con la reciente obra del profesor Aja, denomina "intergubernamentalismo".

A mi modesto entender, la federalizaci¨®n del Senado plantea m¨¢s problemas que resuelve. Por una parte, existen objeciones de tipo general. Cabe dudar, en efecto, de que, a la altura de nuestro tiempo, una C¨¢mara legisladora sea la f¨®rmula id¨®nea para instrumentar la participaci¨®n auton¨®mica que hoy parece derivar hacia f¨®rmulas de participaci¨®n netamente intergubernamental y sectorial, como es el caso de las "Conferencias". Por otro lado, la coincidencia de un Estado auton¨®mico o federal con una democracia de partidos debilita la eficacia del Senado federal. En efecto, si pluralismo territorial y partidos coinciden, ambos se reflejar¨¢n en una y otra C¨¢mara y las har¨¢n redundantes, y de ello hay ya ejemplos comparados de grave disfuncionalidad. Pero si no coinciden, el problema no es menor. O bien la l¨®gica partidaria predominar¨¢ sobre la federal, vaciando la segunda C¨¢mara de efectiva participaci¨®n de las entidades federadas, como ocurre en Alemania y Austria, donde el Consejo de los Estados responde a la oposici¨®n entre fuerzas pol¨ªticas de ¨¢mbito federal, cuyas opciones priman sobre las peculiares de los l?nder. O bien, a la inversa, la l¨®gica federal inhibir¨¢ la representatividad partidaria, debilitando la legitimidad democr¨¢tica de la segunda C¨¢mara. As¨ª ocurre en Suiza, donde la igualdad de la representaci¨®n cantonal en el Consejo de los Estados lleva a la superrepresentaci¨®n de las fuerzas de derecha.

A estos inconvenientes generales hay que a?adir los que derivan de la por todos reconocida asimetr¨ªa de nuestras autonom¨ªas. El bilateralismo del que adolecen las relaciones de las autonom¨ªas hist¨®ricas con el Estado no es sino exponente de una realidad de base: su heterogeneidad. El Senado no puede representar a las comunidades aut¨®nomas como el Consejo Federal alem¨¢n representa a los pa¨ªses o el Senado de los Estados Unidos a los "Estados indestructibles", porque las comunidades aut¨®nomas son heterog¨¦neas entre s¨ª. La diferencia entre Catalu?a y Murcia, o entre Euskadi y Madrid, no es meramente cuantitativa, como la que media entre Vermont y California, sino cualitativa, porque Euskadi o Catalu?a son expresi¨®n de una realidad nacional; Navarra es una comunidad foral cuya autonom¨ªa tiene, seg¨²n nuestro bloque de constitucionalidad, car¨¢cter paccionado; pero la Comunidad de Madrid, de la que yo soy entusiasta, natural y vecino, es una provincia sustantivada. Si la generalidad de las autonom¨ªas es ya un hecho consolidado, su homogeneidad est¨¢ contradicha por la fuerza normativa de los hechos. Y un Senado que, prescindiendo de ella, intensificara el tratamiento homog¨¦neo y homogeneizador de lo que es a todas luces heterog¨¦neo convertir¨ªa al nuevo Senado en lecho de Procusto.

Ciertamente que quienes propugnan el Estado federal asim¨¦trico pretenden recoger en el Senado los hechos diferenciales. Pero las dificultades surgen a la hora de determinar el n¨²mero y las competencias de esta hipot¨¦tica C¨¢mara. En un federalismo igualitario, el n¨²mero de los senadores puede ser igual para todos los Estados (verbigracia, USA) o en proporci¨®n a sus respectivas poblaciones (verbigracia, India), porque la homogeneidad entre los federados permite tanto la igualdad como su correcci¨®n atendiendo a un factor cuantitativo. Pero en una situaci¨®n como la espa?ola, la concurrencia de identidades nacionales, de regiones sin vocaci¨®n nacional e incluso de circunscripciones administrativas sustantivadas imposibilita la igualdad, y el hecho de que las entidades nacionales con mayor personalidad sean territorial y aun demogr¨¢ficamente menores impide la correcci¨®n cuantitativa en atenci¨®n a estos factores. Un Senado federal espa?ol en el que Euskadi tuviera menor representatividad que Madrid, o Catalu?a que Andaluc¨ªa, no responder¨ªa a la realidad que pretende representar.

En cuanto a las competencias, la opci¨®n parece estar entre hacer al Senado plenamente colegislador o reservarle las materias de car¨¢cter auton¨®mico. La segunda soluci¨®n es tan aparentemente l¨®gica como realmente falaz, porque no est¨¢ claro cu¨¢les son las materias de inter¨¦s auton¨®mico. Baste pensar que competencias t¨ªpicamente estatales, verbigracia, los Presupuestos, tienen m¨¢xima incidencia en la vida de las autonom¨ªas y que, a la inversa, es creciente el protagonismo de ¨¦stas en materias en principio exclusivas del Estado, verbigracia, la actividad exterior.

Por el contrario, si el Senado federal fuera colegislador en todas las materias surgir¨ªan otros problemas con efectos negativos en el proceso de participaci¨®n e integraci¨®n de las autonom¨ªas en el Estado global. El bicameralismo asim¨¦trico en el que el Congreso tuviera la ¨²ltima palabra podr¨ªa llevar a las comunidades cuyo ¨®rgano de participaci¨®n fuera el Senado a sentirse marginadas y, a la inversa, un bicameralismo sim¨¦trico en el que ambas C¨¢maras tuvieran los mismos poderes podr¨ªa ser sentido como privilegio para la mayor¨ªa de un cuerpo pol¨ªtico como el espa?ol, que no se siente compuesto de entidades federadas. Si las mayor¨ªas del Senado son simples es dif¨ªcil pensar que sirvan de garant¨ªa a las comunidades de especial personalidad. Pero no es f¨¢cil concebir que el conjunto de las comunidades aceptara el bloqueo de las decisiones por el voto de una o dos comunidades.

Por ¨²ltimo, la mayor¨ªa de los conflictos auton¨®micos son bilaterales y, en consecuencia, irreductibles a un di¨¢logo multilateral con quienes son ajenos, cuando no indirectamente interesados en el mismo conflicto. Para poner un ejemplo, ?es acaso imaginable que las relaciones derivadas del Concierto Econ¨®mico del Estado con Euskadi o Navarra pudieran ser debatidas en el Senado por los representantes de otras 15 Comunidades Aut¨®nomas?