Virtualidad de la PESC

La Pol¨ªtica Exterior y de Seguridad Com¨²n (PESC) de la Uni¨®n Europea es todav¨ªa una realidad virtual. No hay ejemplo reciente que lo muestre mejor que la invitaci¨®n realizada -y semanas despu¨¦s cancelada- por el presidente de la Comisi¨®n, Romano Prodi, para que el l¨ªder libio Gaddafi visitara Bruselas. El PA?S (17 de enero de 2000) editorializaba as¨ª: "...es m¨¢s discutible que Prodi obre con una desenvoltura m¨¢s propia de un jefe de Estado en ejercicio de la soberan¨ªa nacional. Por todo ello, ser¨ªa deseable que, ahora que se trata de dise?ar una pol¨ªtica exterior com¨²n europea, las iniciativas no parecieran tan personalizadas. Tres ministros de Exteriores de la UE son tan malos como ninguno".Es dific¨ª1, empero, que las iniciativas de pol¨ªtica exterior en la UE no est¨¦n tan personalizadas, precisamente porque no est¨¢n a¨²n genuinamente institucionalizadas. El presidente de la Comisi¨®n no puede actuar como jefe de Gobierno, porque la Comisi¨®n no es un verdadero Gobierno, aunque tienda a ello dada la tradici¨®n y el impulso europe¨ªstas de la misma, cualidades que comparte con el Parlamento Europeo. Por otro lado, y en puridad, sigue sin haber no ya tres, sino ning¨²n ministro de Asuntos Exteriores de la UE, al igual que no hay ministerio. Quien m¨¢s se aproxima es Javier Solana, a ra¨ªz de la creaci¨®n de la figura de Alto Representante. No es personaje en busca de autor, aunque s¨ª en busca de obra (la PESC, a¨²n en ciernes), a la que ¨¦l quiere contribuir fervorosa y rigurosamente. El autor es el Consejo Europeo, esto es, los representantes de los Estados nacionales miembros de la Uni¨®n, que a¨²n no han decidido dotar a las otras dos significativas instituciones -la Comisi¨®n y el Parlamento Europeo- de competencias plenas. Mientras ello no acontezca, audacias corsarias como la de Prodi continuar¨¢n produci¨¦ndose (en realidad, en la cumbre UE-?frica de El Cairo de primeros de abril Prodi apadrin¨® de nuevo a un Gaddafi que horas despu¨¦s volvi¨® a hacer una de las suyas). Ello podr¨ªa da?ar la responsabilidad y la credibilidad del proyecto europeo, por lo ya comentado y porque adem¨¢s en este caso, se da otra disfunci¨®n, y es que un italiano, que es presidente de la Comisi¨®n, se ofrece como anfitri¨®n del m¨¢ximo dirigente de Libia, un pa¨ªs en el que Italia es destacad¨ªsimo inversor.

Nos hallamos en una etapa de la construcci¨®n europea en la que -en marcha la ampliaci¨®n a m¨¢s de una decena de Estados- se suscitan dudas sobre las verdaderas intenciones de algunos de los protagonistas del proyecto supuestamente comunitario. Por ello -m¨¢s all¨¢ de la discusi¨®n sobre si hubiera sido mejor profundizar la consistencia de la Uni¨®n antes de ampliarla- es importante y urgente clarificar ante la opini¨®n p¨²blica el alcance y el grado de voluntad pol¨ªtica existente en torno a una de las facetas m¨¢s atractivas de la UE, cual es la PESC. Y si lo que perseguimos es la consecuci¨®n, alg¨²n d¨ªa, de una genuina pol¨ªtica exterior com¨²n, lo primero que debemos hacer es admitir de buen grado que todav¨ªa no la tenemos, a causa, sobre todo, del enorme peso de los diversos intereses estatales individuales en la misma. Obviamente, es algo que sucede tambi¨¦n fuera de la UE. Sin ir m¨¢s lejos, de la ¨²ltima sesi¨®n del G-7 en Tokio a finales de enero pudimos concluir que una cosa es la buena voluntad colectiva y otra el mazazo recordatorio de que la famosa econom¨ªa globalizada no es sino una escabrosa confederaci¨®n de intereses nacionales. Empero, debemos aspirar a que la UE, por su propia naturaleza y por lo ya logrado hasta ahora, sea algo m¨¢s.

Con tal prop¨®sito y en base a tal realidad, es posible llevar a cabo una doble reflexi¨®n. Por un lado, sobre lo institucional: el entramado jur¨ªdico del sistema PESC contiene cauciones y reservas que preservan la preponderancia de los Estados miembros. As¨ª, la Declaraci¨®n n¨²mero 4 del Acta Final del Tratado de Amsterdam establece que "las disposiciones del art¨ªculo 24 del Tratado de la Uni¨®n Europea y cualquier acuerdo resultante de las mismas no llevar¨¢n impl¨ªcito ning¨²n traspaso de competencias de los Estados miembros a la Uni¨®n Europea". Es un hecho que las pol¨ªticas exteriores de los 15 Estados miembros no han desaparecido ni est¨¢n en trance de hacerlo. Algo que la PESC no pretende, como tampoco interferir en sus sistemas individuales de defensa. A?¨¢dase a ello la dificultad en definir y concretar intereses comunes de fondo en pol¨ªtica exterior para los 15 Estados nacionales y comprenderemos que la posici¨®n de quienes dudan de las potencialidades de la PESC no es cuesti¨®n balad¨ª.

Por otro lado, cabe decir que aquellos ciudadanos interesados en la construcci¨®n y desarrollo de una pol¨ªtica exterior de la UE pueden estar algo perplejos ante el actual curso de los acontecimientos: PESC, s¨ª, pero pareciera que bastante m¨¢s PSC que PEC. A las instituciones de la Uni¨®n se les podr¨ªa reprochar que se muestran m¨¢s proclives a ocuparse de la pol¨ªtica de seguridad y defensa com¨²n (PSC) que de la exterior (PEC). As¨ª ha ocurrido en los ¨²ltimos Consejos Europeos de Colonia (junio de 1999) y de Helsinki (diciembre de 1999), y as¨ª ocurri¨® durante la comparecencia ante el pleno del Parlamento Europeo (17 de noviembre de 1999) del alto representante, Solana, y del comisario para Relaciones Exteriores, Patten. Ambos dedicaron sus respectivas intervenciones preponderantemente a la defensa y seguridad, al igual que la mayor¨ªa de los diputados, al tiempo que el comisario encargado de las Relaciones Exteriores declaraba (contradictio in natura) que la seguridad y la defensa "son el coraz¨®n de la PESC". Por su parte, el pasado 14 de febrero, los ministros de Exteriores de los Quince pusieron en marcha los mecanismos de la pol¨ªtica de seguridad y defensa aprobados en Helsinki (Comit¨¦ Pol¨ªtico y de Seguridad, Comit¨¦ Militar y equipo de expertos militares). Y, m¨¢s recientemente, en una nueva aparici¨®n ante el pleno del Europarlamento (2 de marzo de 2000), el Alto Representante volvi¨® a concentrarse sobre la pol¨ªtica de seguridad y defensa.

Coinciden estas reflexiones con la conmoci¨®n producida en Europa por el acceso al Gobierno de Austria del partido filonazi y oportunista de Haider y con la reacci¨®n contraria de numerosos sectores pol¨ªticos y sociales. Medios de comunicaci¨®n significados por su europe¨ªsmo han editorializado ensalzando la firme decisi¨®n del Consejo de Ministros de la Uni¨®n sobre este asunto. As¨ª, Le Monde ('La Europa pol¨ªtica existe', 2-2-00): "Por primera vez, la UE ha acordado abiertamente un derecho de injerencia en la pol¨ªtica interior de uno de sus miembros". O el belga Le Soir ('Una Europa de los valores', 2-2-2000): "La Uni¨®n demuestra as¨ª que no es solamente una comunidad de intereses econ¨®micos. Comparte ideales, una misma concepci¨®n de los derechos del hombre y de la democracia y lo da a conocer con fuerza".

Es verdad que hasta ahora la firmeza no ha ido m¨¢s all¨¢ de alg¨²n gesto contundente de un par de ministros hacia sus hom¨®logos austriacos, pero tambi¨¦n lo es que, mientras no se reforme el Tratado de la Uni¨®n, no es f¨¢cil sobrepasar una mera actitud de vigilancia de los actos del Ejecutivo austriaco, basada en lo que, para entendemos, podr¨ªamos denominar pol¨ªtica interior o constitucional de la Uni¨®n Europea, cuyos principios esenciales, cimientos y se?as de identidad se oponen al racismo, la xenofobia y la exclusi¨®n social. Que esos mismos principios, se?as y cimientos no est¨¢n tan consolidados en la pol¨ªtica exterior pretendidamente com¨²n es algo evidente, aunque tambi¨¦n relativamente normal, dada la escasa edad de la criatura. No lo es tanto que la pol¨ªtica de seguridad y defensa est¨¦ ocupando la primogenitura sin adecuado t¨ªtulo para ello. Al principio de este art¨ªculo llamaba la atenci¨®n sobre el actual peligro de una excesiva y plural personalizaci¨®n de la PESC ante la ausencia de una adecuada institucionalizaci¨®n de la misma. Cabe, empero, un riesgo opuesto: que un exceso de institucionalizaci¨®n (o de burocratizaci¨®n) en el ¨¢rea de la pol¨ªtica de seguridad y defensa prevalezca sobre una genuina voluntad pol¨ªtica en el ¨¢mbito de la pol¨ªtica exterior. ?De qu¨¦ nos servir¨ªa un esquema perfecto en la primera si nos falta un concepto com¨²n, bien definido, que no est¨¦ al servicio de 15 distintos intereses nacionales? Un principio rector civil que utilice las capacidades militares en funci¨®n de los objetivos de pol¨ªtica exterior previamente coordinados es algo prioritario si se quiere evitar comenzar la construcci¨®n por el tejado de la supuesta casa com¨²n. Despu¨¦s de todo, como sol¨ªa decir Olof Palme, la pol¨ªtica exterior es nuestra mejor defensa.

Es posible que se trate tan s¨®lo de ser algo m¨¢s pacientes. Que, si logramos ir ligando, en v¨ªa funcionalista, determinados intereses de pol¨ªtica exterior de diversos Estados, podr¨¢n consolidarse parcelas de actuaci¨®n genuinamente comunes. Reitero, no obstante, que debemos ser conscientes de nuestras actuales limitaciones, que hasta ahora la pol¨ªtica exterior com¨²n es, m¨¢s que nada, un sinf¨ªn declarativo (lo que Solana conoce) y que, hasta hoy, la brecha entre las aspiraciones y la realidad de la PEC es grande. Tal vez, como ha escrito el profesor Remiro Brotons, "los juicios sobre la pol¨ªtica exterior com¨²n no ser¨ªan tan duros y la opini¨®n p¨²blica no se manifestar¨ªa tan decepcionada si, en lugar de invocar una pol¨ªtica com¨²n, los Estados miembros de la Uni¨®n hubieran advertido que lo que se pon¨ªa en pie era s¨®lo un procedimiento para tratar de hacer esa pol¨ªtica". Javier Solana -siempre que contara con la voluntad pol¨ªtica real, no simplemente declarativa, de esos Estados miembros- es la persona adecuada para ir m¨¢s all¨¢ del procedimiento.

Emilio Men¨¦ndez del Valle es eurodiputado socialista.