La raz¨®n y el presupuesto

?C¨®mo se elabora un presupuesto? De la noche a la ma?ana. ?Qui¨¦n controla la eficacia del gasto? Nadie. ?Qu¨¦ criterio prima en la subida de unas partidas en detrimento de otras? La calidad de las relaciones personales entre los funcionarios de la direcci¨®n general de presupuestos y los responsables ejecutivos de la gesti¨®n.Eduardo Zapico, experto en gesti¨®n presupuestaria con a?os de experiencia en Estados Unidos y la Uni¨®n Europea, dibuj¨® la semana pasada en Valencia una aut¨¦ntica caricatura sobre las inercias administrativas y trabas burocr¨¢ticas que deben salvar los responsables ejecutivos de la cosa p¨²blica cuando se enfrentan a los cuadriculados responsables del tesoro para elaborar los presupuestos anuales.

Zapico fue miembro de la Oficina Presupuestaria que dirig¨ªa Jos¨¦ Barea y se expres¨®, ante un grupo de auditores de diversas administraciones regionales que participaban en las jornadas t¨¦cnicas organizadas por la Sindicatura de Comptes con ocasi¨®n de su aniversario, con la misma soltura que le cost¨® el cargo al viejo profesor.

Zapico coment¨® que el denominado presupuesto por programas puede traducirse en "un disparate" cuando se elabora anualmente con los criterios tradicionales que consideran los responsables del tesoro. La tendencia habitual es aplicar el IPC a los fondos consignados en ejercicios anteriores, el denominado criterio incrementalista, sin atender a las necesidades reales. Zapico ilustr¨® el caso con la desgraciada experiencia de un subdirector que necesitaba dinero para clorar el agua de consumo humano de acuerdo con una nueva normativa. El subdirector en cuesti¨®n ped¨ªa una cantidad modesta, pero el crecimiento porcentual de la partida correspondiente respecto al ejercicio anterior era del 3.000%, un aumento inabordable para los t¨¦cnicos de Hacienda.

El conjunto de la exposici¨®n de Zapico puso de manifiesto la "desconfianza" entre los responsables del tesoro y los gestores. En un trabajo sobre la reforma de la ley general presupuestaria elaborado por el propio Zapico, el experto apunta las t¨¢cticas habituales de unos y otros para eludir una negociaci¨®n real.

Los "guardianes del tesoro", que carecen de tiempo, recursos y capacidad de c¨¢lculo para elaborar las cuentas p¨²blicas, apuestan por las "reducciones porcentuales generales e iguales para todos los cap¨ªtulos de manera que se reduzcan las protestas de los afectados". Los t¨¦cnicos de Hacienda suelen "evaluar la capacidad de las personas" con las que negocian: "ya que no se pueden evaluar los programas, se eval¨²a a su responsables". Siempre empiezan diciendo "no" cuando se les pide una mayor dotaci¨®n. Y se niegan a conceder aumentos sobre aquellas partidas que no llegaron a consumirse en ejercicios anteriores, una forma de actuar que impulsa a los gestores a dilapidar de forma apresurada a fin de a?o el cr¨¦dito disponible para poder reclamar cantidades similares en ejercicios posteriores.

Los ejecutores del gasto, los gestores, por el contrario, "piden m¨¢s de lo que necesitan" para intentar arrancar lo que esperan. Zapico sugiere que no se debe pedir demasiado porque "se romper¨ªan los lazos de confianza", pero advierte sobre el peligro de pedir poco. "?C¨®mo conseguirlo?". El experto aconseja "cultivar la amistad de los t¨¦cnicos de la direcci¨®n general de presupuestos"; "defender relativamente las partidas menos importantes" porque las sustanciales se sustentan por s¨ª mismas; impulsar "campa?as publicitarias" y fomentar que los destinatarios de los fondos acudan a la prensa para crear necesidades pol¨ªticas; o "sacar a la luz declaraciones de ministros o parlamentarios durante las negociaciones" con los t¨¦cnicos de Hacienda.

La din¨¢mica administrativa s¨®lo podr¨ªa corregirse introduciendo modelos de an¨¢lisis de los costes y beneficios derivados de los diversos programas o m¨¦todos estad¨ªsticos de control, que -"se lo puedo asegurar"- la administraci¨®n espa?ola no aplica.

Una prueba de la torcida inercia en todo lo relativo a los presupuestos p¨²blicos es la importancia que los pol¨ªticos conceden al debate anual de las previsiones de gasto para el ejercicio, que choca frontalmente con el escaso seguimiento parlamentario de la ejecuci¨®n real de las diversas partidas un a?o despu¨¦s. Zapico subray¨® que "el exceso de informaci¨®n" que manejan los responsables de la elaboraci¨®n de los presupuestos "oculta lo relevante" y suspir¨® por la introducci¨®n de "racionalidad, aunque sea en peque?as dosis" para corregir errores que se suelen prorrogar de a?o en a?o.

El experto sugiri¨® que los presupuestos deber¨ªan elaborarse de acuerdo a grandes objetivos estrat¨¦gicos para flexibilizar la capacidad de maniobra de los gestores y los plazos de ejecuci¨®n de los programas. Apost¨® por la implicaci¨®n directa de los ejecutivos en la elaboraci¨®n de las cuentas para salvar su distancia con los "guardianes del tesoro". Y concluy¨® que la "incertidumbre" que perciben los t¨¦cnicos de Hacienda ante los programas que impulsan los responsables pol¨ªticos s¨®lo puede salvarse a trav¨¦s de gesti¨®n, gesti¨®n y gesti¨®n.