FMI y pa¨ªses en desarrollo: ?final de un desencuentro?

En los ¨²ltimos a?os, se han sumado muy diversas y autorizadas opiniones que cuestionan la trayectoria m¨¢s reciente del Fondo Monetario Internacional (FMI). En ocasiones, la cr¨ªtica va m¨¢s all¨¢ de la mera discrepancia, para cuestionar la existencia misma del FMI o para reclamar una redefinici¨®n de sus funciones. Una parte de esas cr¨ªticas encuentra su fundamento en el cada vez menos preciso ¨¢mbito de actividad del Fondo, cuya frontera, con frecuencia, se confunde con la propia de su instituci¨®n hermana: el Banco Mundial. Mientras ¨¦ste permanece fiel a sus objetivos originarios, las tareas que el Fondo realiza en la actualidad resultan notablemente distantes de aquellas que se le encomendaron en Bretton Woods. Como es sabido, en aquel momento se pens¨® en una n¨ªtida divisi¨®n de funciones entre el Banco Mundial y el FMI: mientras el primero deb¨ªa centrarse en la tarea de captar capital para promover el desarrollo, movi¨¦ndose en la financiaci¨®n de largo plazo, el segundo aparec¨ªa comprometido con la estabilidad monetaria y el equilibrio de la balanza de pagos, a trav¨¦s de operaciones de capital a corto plazo. Keynes hab¨ªa subrayado con iron¨ªa esta divisi¨®n de funciones, al asegurar que deseaba ver a un inversor expansivo al frente del Banco Mundial y a un banquero conservador y cauteloso en la direcci¨®n del FMI.Aquella n¨ªtida divisi¨®n de funciones comenz¨® a desdibujarse con el desmoronamiento del sistema monetario de tipos de cambio fijos, a mediados de los a?os setenta, y acab¨® por diluirse tras la eclosi¨®n del problema de la deuda externa, al inicio de los ochenta. Desde entonces, el FMI fue desplazando progresivamente el campo de su actividad hacia las tareas de dise?o y negociaci¨®n de planes de ajuste estructural en los pa¨ªses en desarrollo y en las econom¨ªas en transici¨®n. En apoyo a esas reformas desarroll¨® nuevos instrumentos crediticios propios de una financiaci¨®n de medio y largo plazo, cuya concesi¨®n aparec¨ªa condicionada al cumplimiento de los planes de ajuste.

La incursi¨®n del FMI en estas nuevas tareas no siempre estuvo acompa?ada del ¨¦xito. El rigor de su intervenci¨®n en algunos pa¨ªses de Latinoam¨¦rica, la sucesi¨®n de experiencias negativas en ?frica Subsahariana y su decepcionante papel en Rusia fueron elementos que alimentaron una poderosa corriente cr¨ªtica frente al proceder de la instituci¨®n. Desde un amplio sector de opini¨®n se reprocha al FMI la imperiosidad y rigidez de sus terapias, poco permeables a las cambiantes condiciones sociales e institucionales de los pa¨ªses afectados. No se trata de un problema exclusivo de sensibilidad social, sino tambi¨¦n de eficacia en la tarea reformadora. Pues, en efecto, el tono fuertemente recesivo de sus recomendaciones tendi¨® a agravar los costes del ajuste, haciendo m¨¢s tenso e inestable el clima social de los pa¨ªses afectados; la escasa atenci¨®n prestada a los factores institucionales y su insistencia en el adelgazamiento del Estado, contribuy¨® a debilitar el marco normativo preexistente, dificultando la gobernabilidad del proceso; y, en fin, el sostenimiento de la estricta condicionalidad hizo aparecer la reforma como una imposici¨®n externa (a cambio de ayuda), m¨¢s que como un objetivo asumido por quienes deb¨ªan aplicarla.

Las cr¨ªticas precedentes han sido reconocidas incluso por responsables del propio sistema multilateral, que proclaman -como es el caso de Stiglitz, hasta hace poco economista jefe del Banco Mundial- la necesidad de un cambio de rumbo en la terapia a aplicar en los pa¨ªses en desarrollo. Un nuevo rumbo que comporte una mayor adecuaci¨®n de la actividad del FMI y del Banco Mundial a la agenda internacional de desarrollo, donde la lucha contra la pobreza ocupa un lugar prioritario. El camino emprendido por Wolfenshon al frente del Banco Mundial parece acorde con este prop¨®sito; y, aunque menos n¨ªtidamente, tambi¨¦n el Fondo se hizo eco de esta nueva orientaci¨®n en el ¨²ltimo periodo del mandato de Camdessus. Al menos tal impresi¨®n cabe derivar del cambio motivado en la concepci¨®n (m¨¢s amplia que anta?o) y en la forma de elaboraci¨®n (m¨¢s participada) de los programas de asistencia a los pa¨ªses m¨¢s pobres, que significativamente han pasado a denominarse "Estrategias de lucha contra la pobreza". Animado por este nuevo esp¨ªritu, Camdessus, sin duda en un exceso de entusiasmo, lleg¨® a definir al Fondo como el "mejor amigo de los pobres".

Semejante deriva del FMI ha suscitado la cr¨ªtica de diversos sectores, pero muy especialmente de los ¨¢mbitos m¨¢s conservadores de la opini¨®n pol¨ªtica y econ¨®mica. En concreto, se aduce que la lucha contra la pobreza ni estaba en el mandato constitutivo del Fondo ni en las ventajas t¨¦cnicas de la instituci¨®n; y, al contrario, compromete su futuro con una indebida exposici¨®n al riesgo. A cambio, se reclama que el FMI se repliegue sobre sus tareas originarias, relacionadas con la estabilizaci¨®n y la financiaci¨®n de corto plazo. De hecho, ¨¦sta es una de las propuestas centrales del Informe Meltzer, encargado por el Congreso norteamericano, que recomienda que el Fondo limite sus operaciones a la provisi¨®n de liquidez de corto plazo, eliminando tanto los ESAF como su sucesor, el Servicio para la Reducci¨®n de la Pobreza y el Crecimiento. El informe parece acorde con las posiciones defendidas con anterioridad por el influyente secretario del Tesoro norteamericano, L. Summers, que hab¨ªa insistido en la necesidad de que el FMI abandonase la asistencia a los pa¨ªses m¨¢s pobres, concentrando su actividad sobre las tareas de prevenci¨®n y tratamiento de las crisis. Aunque de una forma menos contundente, el nuevo director gerente del FMI, el conservador K?hler, parece haberse sumado a esta opini¨®n.

Aun cuando se coincida en el tono cr¨ªtico con el que se observa la trayectoria m¨¢s reciente del FMI, puede discreparse con la soluci¨®n que se sugiere desde estas influyentes corrientes de opini¨®n. Es cierto que el grado de ¨¦xito del FMI es limitado, pero semejante d¨¦ficit no tiene por qu¨¦ resolverse necesariamente a trav¨¦s de la f¨®rmula "menos FMI". Es posible que la soluci¨®n est¨¦, m¨¢s bien, en promover cambios en el modo en c¨®mo esa instituci¨®n afronta sus actuales tareas de asistencia y no tanto en limitar el rango de estas ¨²ltimas. Existen algunas buenas razones que apoyan esta posibilidad. Para empezar, se ha producido una alteraci¨®n muy notable en la base de potenciales clientes del FMI. Hace 40 a?os, los pa¨ªses que pod¨ªan demandar la asistencia del Fondo eran, preferentemente, econom¨ªas desarrolladas o en avanzado proceso de industrializaci¨®n: hoy, sin embargo, entre los clientes del Fondo predominan las econom¨ªas en transici¨®n y los pa¨ªses subdesarrollados, ambos con ¨ªndices muy notables de pobreza y desestructuraci¨®n social. Los problemas y las posibilidades de los clientes de antes y los de ahora son diferentes: un aspecto que tiene que ver con las singularidades que presenta la acci¨®n estabilizadora en las econom¨ªas m¨¢s pobres. Tanto por sus rigideces estructurales como por su limitada base productiva, estas econom¨ªas presentan una menor capacidad de respuesta a los ajustes basados en los precios, gestionados a trav¨¦s de una

estricta pol¨ªtica de demanda. De ah¨ª la importancia de acompa?ar el ajuste con acciones de oferta, destinadas a cambiar el sistema de incentivos de la econom¨ªa. Semejantes pol¨ªticas requieren, sin embargo, de un mayor lapso temporal para su pleno efecto; al tiempo que reclaman acciones en el ¨¢mbito social para hacer viable el proceso, preservando la cohesi¨®n social y las condiciones institucionales para una aceptable gobernabilidad.

Hacer caso omiso de la alteraci¨®n habida en la base operativa del Fondo, reclam¨¢ndole que proceda del modo como lo hac¨ªa cuando era otro el tipo de clientes dominante, parece una recomendaci¨®n, cuando menos, extraviada. M¨¢s bien, al contrario, lo razonable es profundizar en el proceso iniciado hace un par de a?os, convirtiendo las "Estrategias de lucha contra la pobreza" no en un mero reclamo al gusto de la ret¨®rica del momento, sino en una gu¨ªa efectiva para orientar la acci¨®n multilateral. Caso de que ¨¦sa sea la funci¨®n que asuma el FMI, en colaboraci¨®n con el Banco Mundial, no s¨®lo no es inconveniente que preserve su capacidad de financiaci¨®n de largo plazo, sino que tal modalidad puede resultar imprescindible. Al fin, muchos de los instrumentos financieros que ahora se reclama que desaparezcan nacieron, en el entorno de los ochenta, para compensar las manifiestas limitaciones que las viejas modalidades de financiaci¨®n ten¨ªan en los pa¨ªses en desarrollo.

En suma, el balance cr¨ªtico de la trayectoria previa del FMI reclama un cambio en la forma de actuaci¨®n de la instituci¨®n en el futuro. Pero tal cambio no necesariamente debe estar asociado a una limitaci¨®n del ¨¢mbito de sus operaciones, reduciendo el tipo de pa¨ªses en los que act¨²a o el abanico de instrumentos que maneja, sino, acaso, a una m¨¢s genuina adaptaci¨®n de su operativa a las condiciones propias de la estabilizaci¨®n en los pa¨ªses en desarrollo, que reclaman un mayor activismo crediticio en el largo plazo, para respaldar las reformas microecon¨®micas requeridas, para fortalecer la cohesi¨®n social y preservar el marco institucional que las haga viables. Que semejante empe?o pueda contribuir a difuminar los l¨ªmites de sus competencias con las propias del Banco Mundial parece un problema menor que no hace sino expresar las dificultades que en los pa¨ªses en desarrollo tiene trazar frontera entre la financiaci¨®n de ajuste y la de desarrollo. Pero, m¨¢s all¨¢ de ese factor, resulta de inter¨¦s preservar la capacidad de acci¨®n, las competencias y reputaci¨®n del Fondo al servicio de la necesaria estabilizaci¨®n de los pa¨ªses en desarrollo; pero de una estabilizaci¨®n que fortalezca al enfermo, no que definitivamente lo entierre.

Jos¨¦ Antonio Alonso es catedr¨¢tico de Econom¨ªa Aplicada del Instituto Complutense de Estudios Internacionales.