A prop¨®sito de la retirada de las 32 cartas circulares de la CNMV

Ha generado un cierto debate la decisi¨®n de la Comisi¨®n Nacional del Mercado de Valores de retirar de las p¨¢ginas que la instituci¨®n tiene en Internet las 32 cartas circulares que hab¨ªan sido elaboradas por su anterior presidente.Como sucede con frecuencia, los t¨¦rminos del debate y los distintos pronunciamientos tanto a favor como en contra de la medida han difuminado lo que seguramente es, en mi opini¨®n, el nudo o centro neur¨¢lgico de toda esta cuesti¨®n, lo que intentar¨¦ exponer a continuaci¨®n.

Para ello es preciso analizar a grandes rasgos el concepto de carta circular dado por el anterior presidente de la Comisi¨®n el 14 de abril de 1999 en una jornada de reflexi¨®n organizada por la Universidad Antonio de Nebrija sobre la reforma de la Ley del Mercado de Valores. La conferencia se difundi¨® por la Comisi¨®n como "versi¨®n oficial" del concepto de carta circular y en el actual debate se han utilizado sus argumentos para defender su validez y utilidad.

En dicha conferencia, el anterior presidente afirma que sus cartas circulares tienen fundamentalmente una funci¨®n interpretativa: el presidente de la Comisi¨®n interpreta un conjunto normativo de forma tal que dicha interpretaci¨®n vincula a la Comisi¨®n, pero no a los particulares, ya que las cartas circulares no son normas jur¨ªdicas. El efecto de dicha vinculaci¨®n ser¨ªa incrementar la seguridad jur¨ªdica, ya que la Comisi¨®n se autovincula. En este sentido, a la hora de fijar su naturaleza jur¨ªdica afirma que "las cartas circulares no son normas, son aut¨¦nticas misivas que sirven para interpretar el contenido de conceptos normativos", de forma que "constituyen un instrumento que incrementa la seguridad jur¨ªdica de los ciudadanos, como consecuencia de la vinculaci¨®n que suponen para la Administraci¨®n".

La finalidad parece que en principio no pod¨ªa ser m¨¢s loable: servir al principio de la seguridad jur¨ªdica recogido en el art¨ªculo 9 de la Constituci¨®n espa?ola. Pero no cabe buscar la seguridad creando inseguridad: estas misivas no tienen base legal.

En efecto, la Ley del Mercado de Valores tan s¨®lo establece en su art¨ªculo 15 que la Comisi¨®n, y en concreto su Consejo, podr¨¢ dictar circulares, que son norma de desarrollo de las disposiciones reglamentarias de la ley, siempre que estas ¨²ltimas le habiliten de modo expreso para ello. Pero ninguna norma habilita al presidente a dictar cartas circulares con eficacia para vincular a la Comisi¨®n. Y es ¨¦ste el punto neur¨¢lgico al que al principio me refer¨ªa: la cuesti¨®n aqu¨ª y ahora radica en que sin base legal han aparecido unas misivas de contenido interpretativo en virtud de las cuales el presidente de la Comisi¨®n ha pretendido que su actuaci¨®n personal vincule a la Comisi¨®n y a su Consejo, de manera que el Consejo vendr¨ªa obligado cuando toma decisiones a adecuar las mismas a lo dispuesto a t¨ªtulo personal por el presidente en sus misivas o cartas circulares.

Tal modo de actuar, ni es conforme con el sentido que el propio art. 15 de la Ley del Mercado de Valores (LMV) da a la carta circular de la comisi¨®n (que no del presidente), ni es conforme con la estructura de la Comisi¨®n, que por imperativo legal es colegiada y no presidencialista. As¨ª, el art. 17 de la LMV dispone que la Comisi¨®n "estar¨¢ regida por un Consejo, al que corresponder¨¢ el ejercicio de todas las competencias que le asigna esta ley". Y el art. 18 determina que el presidente "ostentar¨¢ la representaci¨®n legal de la Comisi¨®n y ejercer¨¢ las facultades que el Consejo le delegue". Pero ni el Consejo deleg¨®, y lo que es m¨¢s importante, ni puede delegar la promulgaci¨®n de circulares en el presidente, ya que ello lo proh¨ªbe con car¨¢cter general el art. 13, 2, b) de la Ley de R¨¦gimen Jur¨ªdico de las Administraciones P¨²blicas y del Procedimiento Administrativo Com¨²n, que establece que "en ning¨²n caso podr¨¢n ser objeto de delegaci¨®n las competencias relativas a la adopci¨®n de disposiciones de car¨¢cter general". M¨¢s a¨²n, como ya he se?alado, la Comisi¨®n, a trav¨¦s de su Consejo, s¨®lo puede dictar circulares si est¨¢ expresamente habilitada para ello por una norma reglamentaria.

A la vista de todo lo anterior, f¨¢cil es concluir tanto que las cartas circulares son contrarias al ordenamiento jur¨ªdico como que no pueden conseguir lo que pretenden, el incremento de la seguridad jur¨ªdica. ?C¨®mo pueden dar seguridad jur¨ªdica unas misivas que sin ninguna base legal trastocan la estructura de la Comisi¨®n y hacen a su Consejo prisionero de las interpretaciones personales de su presidente?

La existencia de todos o de la mayor¨ªa de los anteriores problemas era conocida por el anterior presidente, que en su conferencia citada ya advierte de que la pol¨¦mica suscitada por las cartas circulares responde en parte a la "influencia en nuestro pa¨ªs de los principios m¨¢s r¨ªgidos del derecho p¨²blico continental, afirmaci¨®n ¨¦sta sorprendente: ?o es que en nuestro pa¨ªs el derecho p¨²blico no es continental?, y, si¨¦ndolo, ?c¨®mo no va a influir en ¨¦l?

M¨¢s adelante argumenta el anterior presidente que las cartas circulares pueden fundamentarse en el art¨ªculo 137 de la Ley de R¨¦gimen Jur¨ªdico de las Administraciones P¨²blicas y del Procedimiento Administrativo Com¨²n, que establece que "ser¨¢n objeto de publicaci¨®n regular las instrucciones y respuestas a consultas planteadas por los particulares y otros ¨®rganos administrativos que comporten una interpretaci¨®n del derecho positivo". Pero en realidad las cartas circulares no recogen instrucciones dirigidas a los servicios de la Comisi¨®n ni son respuesta a consulta alguna, por lo que este precepto dif¨ªcilmente puede traerse a colaci¨®n.

Ahora bien, el aspecto m¨¢s relevante de la citada conferencia sobre las cartas circulares es lo que omite, ya que dicha omisi¨®n, sin duda consciente, pone de relieve cu¨¢l es el centro de la cuesti¨®n; el anterior presidente no dice en ning¨²n momento que sea ¨¦l quien env¨ªa las cartas circulares, sino que se refiere siempre a las cartas circulares de la Comisi¨®n, siendo ¨¦ste, adem¨¢s, el t¨ªtulo de su conferencia: Las cartas circulares de la Comisi¨®n Nacional del Mercado de Valores, conferencia que se inicia as¨ª: "Desde 1996, la CNMV ha elaborado y difundido masivamente al mercado 29 cartas circulares dirigidas al sector financiero".

Silencia as¨ª lo esencial: que ¨¦l es quien las dicta y que con ello pretende ilegalmente vincular al Consejo, que es precisamente lo que no puede aceptarse y lo que determina que su retirada revele no un escaso aprecio a la instituci¨®n, como se ha dicho de forma injusta, sino, por el contrario, un respeto por la misma y, a la vez, el establecimiento de la verdadera seguridad jur¨ªdica.

Y dicho lo anterior, bienvenidas sean las cartas circulares, incluso las interpretativas, particularmente necesarias y ¨²tiles en determinados sectores del derecho econ¨®mico.

Guillermo Alcover Garau es catedr¨¢tico de Derecho Mercantil en la Facultad de Derecho de la Universidad de la Islas Baleares.