Los l¨ªmites al poder de gasto municipal

Una de las reglas jur¨ªdicas m¨¢s sencillas que rige las complejas relaciones entre ciudadanos y poderes p¨²blicos consiste en que los ciudadanos pueden hacer todo lo que no est¨¢ expresamente prohibido por la ley, mientras que por el contrario los poderes p¨²blicos s¨®lo podr¨¢n hacer aquello que la ley autoriza. En el concreto ¨¢mbito de la capacidad de gasto, esta regla supone que mientras los ciudadanos podemos gastarnos nuestro propio dinero en las actividades l¨ªcitas que nos apetezcan, las administraciones no podr¨¢n hacer otro tanto, por m¨¢s que pretendan dedicar su dinero a fines no ya l¨ªcitos, sino socialmente loables.

A pesar de que parece una regla f¨¢cil de aplicar, lo cierto es que en la pr¨¢ctica las administraciones p¨²blicas (o mejor, los pol¨ªticos que toman sus decisiones) tienen una irrefragable tendencia a actuar como si fueran entes particulares, de tal forma que tienden a gastar en todas aquellas actividades legales que consideran conveniente, sin pararse demasiado a pensar si tienen una base legal suficiente para ello o no.

Por eso, el Tribunal Constitucional ha tenido ocasi¨®n, en los ¨²ltimos 15 a?os, de recordarle al Gobierno central unas cuantas veces que no pod¨ªa usar su poder de gasto para subvencionar directamente actividades incluidas en la esfera de competencia de las comunidades aut¨®nomas.

De lo poco atentos que est¨¢n los pol¨ªticos a esta diferencia entre los principios que rigen el gasto de los particulares y el de los poderes p¨²blicos saben mucho los secretarios de Ayuntamiento y los interventores, que no pocas veces se ven en la obligaci¨®n de advertir a las autoridades municipales de que un determinado gasto en un fin completamente l¨ªcito no puede hacerlo un Ayuntamiento porque no tiene competencia directa para ello. Sin embargo, sea por el buen hacer de estos t¨¦cnicos, sea por cierta idea general de que basta cualquier conexi¨®n municipal con un tema cualquiera para que se justifique el gasto, lo cierto es que apenas tenemos ejemplos en la jurisprudencia de anulaci¨®n de gastos municipales, m¨¢s all¨¢ de un par de supuestos en los que unos ayuntamientos pretend¨ªan pagar los gastos de defensa jur¨ªdica originados por procesos penales contra sus concejales.

Como soy un contribuyente que no acaba de ver claro (tal como alguna vez he comentado en estas p¨¢ginas) que un ente p¨²blico pueda efectuar gastos tan perfectamente legales para los particulares como invitar a cerveza con el fin de fomentar la participaci¨®n electoral o como subvencionar un viaje a los carnavales de C¨¢diz de sus funcionarios, tengo que reconocer que me plantea no pocas dudas la legalidad de la decisi¨®n de algunos ayuntamientos de fletar autobuses para asistir a la manifestaci¨®n contra la permanencia del Tireless en Gibraltar; por m¨¢s que se tratara de una manifestaci¨®n legal y por m¨¢s que, personalmente, me parezca una protesta no ya oportuna, sino necesaria. Busco en el art¨ªculo 25 de la Ley de Bases de R¨¦gimen Local y concordantes un asidero donde justificar ese gasto, pero no acabo de encontrarlo. Lo ¨²nico que se me ocurre argumentar, sin demasiada convicci¨®n, es que est¨¢ justificado porque la ley permite que los municipios pueden promover toda clase de actividades 'para la gesti¨®n de sus intereses y en el ¨¢mbito de sus competencias', pero bastar¨ªa que alguien me preguntase por c¨®mo se incluye la decisi¨®n de fletar los autobuses en ese ¨¢mbito de competencia para que no supiera bien qu¨¦ contestar. Las competencias m¨¢s pr¨®ximas para encajarlo podr¨ªan ser la protecci¨®n del medio ambiente y la seguridad en lugares p¨²blicos; pero no son competencias universales, que justifiquen cualquier decisi¨®n municipal que tenga una conexi¨®n m¨¢s o menos clara con ellas; por el contrario, en esos ¨¢mbitos los municipios s¨®lo podr¨¢n realizar las funciones que expresamente les atribuye la ley (recogida de residuos, limpieza viaria, etc¨¦tera) y si el Tribunal Supremo ha declarado ilegales, por falta de competencia, los acuerdos municipales declarando tal o cual poblaci¨®n zona desnuclearizada, ?no dir¨ªa otro tanto en el caso presente?

Ahora bien, una cosa es que una decisi¨®n municipal no sea conforme con el ordenamiento jur¨ªdico (y por tanto pueda ser anulada por un juez de lo Contencioso) y otra que autom¨¢ticamente eso suponga que el alcalde merezca una condena penal. Por eso, no creo que una hipot¨¦tica querella por malversaci¨®n de fondos pueda terminar en condena; en primer lugar, porque ser¨ªa muy dif¨ªcil demostrar el dolo, el conocimiento y la voluntad de malversar, ya que muchas personas han considerado que los ayuntamientos pueden hacer legalmente ese gasto; en segundo lugar, lo que t¨¦cnicamente lleva el extra?o nombre de 'peculado por distracci¨®n' ha desaparecido del C¨®digo Penal: mientras el antiguo art¨ªculo 397 penaba a la autoridad que diera a los caudales que administrare una aplicaci¨®n p¨²blica diferente de aquella a la que estuvieren destinados, el art¨ªculo 433 del C¨®digo de 1995 castiga ¨²nicamente los usos 'ajenos a la funci¨®n p¨²blica' y me parece que es exagerado considerar que apoyar el ejercicio del derecho de manifestaci¨®n es algo ajeno a la funci¨®n p¨²blica. Desde luego, los pocos precedentes que existen desde la aprobaci¨®n del nuevo C¨®digo (como la Sentencia de la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo 199/1998, de 15 de febrero) creo que hacen muy dif¨ªcil que pueda prosperar la v¨ªa penal.

Agust¨ªn Ruiz Robledo es profesor de Derecho Constitucional.