Berl¨ªn 2004 y las competencias de la Uni¨®n

Como siempre ocurre en el ¨¢mbito de la integraci¨®n europea, las Conferencias Intergubernamentales suscitan m¨¢s inter¨¦s en relaci¨®n con lo que no deciden que en relaci¨®n con lo que deciden. Se trata de los famosos left-overs, de las sobras. Sin duda, la sobra que m¨¢s ha llamado la atenci¨®n en la ¨²ltima Conferencia Intergubernamental de Niza ha sido la relativa a la futura negociaci¨®n sobre un cat¨¢logo de competencias de la Uni¨®n Europea. Esta negociaci¨®n tendr¨¢ lugar, seg¨²n est¨¢ previsto por el propio Tratado de Niza, en 2004.

La expectaci¨®n que ha levantado este punto est¨¢ claramente justificada. Con la inserci¨®n de un cat¨¢logo de competencias de la Uni¨®n Europea se pretende proteger m¨¢s eficazmente la soberan¨ªa de los Estados miembros frente a Bruselas, lo que ha constituido hasta ahora al menos uno de los nudos gordianos del proceso de integraci¨®n europea. La f¨®rmula del cat¨¢logo es bastante habitual, por otro lado, en los Estados descentralizados: basta con tener en mente el ejemplo espa?ol. Ocurre, sin embargo, que, cuando hablamos de los Estados de la Comunidad, el problema es algo m¨¢s complejo que en el ¨¢mbito nacional. Ello es as¨ª porque la cuesti¨®n de fondo no es, como ocurre en el interior de los Estados-naci¨®n, un enfrentamiento entre la autonom¨ªa de los entes descentralizados y la soberan¨ªa nacional, ambas leg¨ªtimas y aproximadamente aceptadas por todos, sino una pugna entre entes que s¨ª son soberanos, los Estados, y una organizaci¨®n cuya soberan¨ªa es bastante m¨¢s discutida por todos, que es la Comunidad. Por tanto, el debate sobre la delimitaci¨®n de competencias tiene todav¨ªa m¨¢s relevancia, si cabe, en el ¨¢mbito comunitario.

Partiendo, pues, del reconocimiento de la relevancia de la cuesti¨®n, quiero ilustrar, en lo que queda de este art¨ªculo, que, por s¨ª solo, el establecimiento de una lista de competencias, en la que se fijen las tareas que ejercitar¨¢ la Comunidad y las que no podr¨¢ realizar, constituye una condici¨®n necesaria, pero no suficiente, para cumplir el objetivo de proteger la soberan¨ªa de los pa¨ªses que componen la Uni¨®n. Para alcanzar dicho objetivo se requieren, adem¨¢s, unas determinadas condiciones institucionales. Dichas condiciones institucionales se refieren a distintos ¨®rganos, como al Ejecutivo comunitario, al Parlamento Europeo, e incluso a instituciones nacionales como son los Parlamentos de los Estados miembros. Tambi¨¦n se refieren, y de forma muy especial, a la instituci¨®n que tendr¨¢ que dirimir los conflictos de competencia que vayan surgiendo entre los Estados y la Uni¨®n. Por obvias limitaciones de espacio, me centro en lo que sigue en este ¨²ltimo y fundamental aspecto.

Si echamos un vistazo al sistema institucional comunitario podemos observar que el ¨®rgano que, en ¨²ltimo t¨¦rmino, estar¨¢ llamado a resolver los conflictos de competencia que sin duda ir¨¢n surgiendo, a pesar de la futura lista de competencias, ser¨¢ un tribunal; concretamente, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE, o Tribunal de Luxemburgo). Siendo esto as¨ª, es posible pronosticar con aproximada exactitud qu¨¦ es lo que ocurrir¨¢: el TJCE tender¨¢, siempre que exista margen para ello (y ning¨²n sistema de listas de competencias es lo suficientemente preciso como para eliminar dicho margen), a resolver el conflicto a favor de la Uni¨®n Europea y en contra, por tanto, del Estado o Estados que invoquen para s¨ª la competencia en cuesti¨®n. Existen varias razones por las cuales es posible hacer esta predicci¨®n tan rotunda. De todas ellas, la fundamental es que el TJCE es un ¨®rgano de 'jurisdicci¨®n general'; es decir, no solamente dirime conflictos de competencia, sino que adem¨¢s resuelve cualquier conflicto, de la naturaleza que sea, en el que est¨¦ involucrado el derecho comunitario. Por utilizar una met¨¢fora econ¨®mica, es como si el Tribunal de Justicia fuera un monopolista en el 'mercado' de la interpretaci¨®n y aplicaci¨®n del derecho comunitario.

Que el Tribunal de Luxemburgo sea un tribunal de 'jurisdicci¨®n general' tiene una consecuencia clara: la existencia de su ¨¢mbito de 'poderes' depende directamente del n¨²mero y amplitud de las competencias de la Uni¨®n Europea. Por tanto, cuando el Tribunal de Justicia tiene que decidir sobre si una competencia es nacional o de la Uni¨®n Europea, tambi¨¦n est¨¢ decidiendo, al mismo tiempo (aunque de forma impl¨ªcita), sobre si quiere extender o no su ¨¢mbito de poderes. Efectivamente, cada vez que el TJCE dice, ante un conflicto de poderes entre los Estados y la Uni¨®n, que la competencia en cuesti¨®n es de los Estados (cosa que ocurre en contadas excepciones), dicha decisi¨®n tiene como consecuencia la reducci¨®n de su propia jurisdicci¨®n. Por el contrario, cada vez que el Tribunal de Justicia resuelve dichos conflictos a favor de la Uni¨®n Europea, como ha hecho hasta ahora (y como, seg¨²n mi pron¨®stico, seguir¨¢ haciendo, a pesar de la lista), el ¨¢mbito de poderes del propio Tribunal se ampl¨ªa correlativamente. Por ello es posible pronosticar qu¨¦ es lo que el Tribunal de Luxemburgo har¨¢ incluso en presencia de un cat¨¢logo de competencias: porque su mayor o menor relevancia institucional est¨¢ ¨ªntimamente ligada a la existencia de un n¨²cleo bien consolidado de competencias comunitarias.

La conclusi¨®n que podemos extraer de todo esto es que la protecci¨®n de la soberan¨ªa de los Estados miembros es, no exclusivamente, pero s¨ª fundamentalmente, una cuesti¨®n institucional, y no meramente competencial. La elaboraci¨®n de un cat¨¢logo de competencias de la Uni¨®n Europea es sin duda un paso en la buena direcci¨®n. Sin embargo, de nada valdr¨¢ tener una lista de competencias, por bien redactada que est¨¦, si la instituci¨®n que tiene que decidir sobre su interpretaci¨®n y aplicaci¨®n sigue siendo un tribunal con jurisdicci¨®n general, como el Tribunal de Luxemburgo. Si realmente se quiere proteger la soberan¨ªa de los Estados, adem¨¢s de establecer una lista de competencias, habr¨ªa que crear una instituci¨®n judicial que se encargara, sola y exclusivamente, de dirimir dichos conflictos. Y si esa instituci¨®n tiene una composici¨®n heterog¨¦nea (es decir, no est¨¢ formada solamente por jueces con un mandato comunitario, sino tambi¨¦n por jueces con un mandato constitucional nacional), habremos puesto, adem¨¢s, miel sobre hojuelas.

Antonio Estella es autor del Dilema de Luxemburgo (2000) y coordinador del Grupo de Estudios Europeos de la Fundaci¨®n Alternativas.