A vueltas con la deuda externa: nuevas propuestas

La soluci¨®n al problema del excesivo endeudamiento de los pa¨ªses en desarrollo ha pasado a ocupar un lugar relevante en la agenda internacional. El tema suscit¨® una de las movilizaciones m¨¢s vigorosas de la sociedad civil de los ¨²ltimos a?os, concitando a un amplio espectro de organizaciones y de movimientos ciudadanos. A todos ellos es com¨²n el hecho de considerar que viola un principio ¨¦tico elemental exigir el cobro de una deuda eternamente pendiente a pa¨ªses en situaci¨®n de extrema pobreza, en los que ni siquiera sus poblaciones tienen cubiertas las necesidades b¨¢sicas. Respaldando este juicio, hasta un mill¨®n de ciudadanos espa?oles estamparon su firma bajo una petici¨®n de cancelaci¨®n de la deuda a los pa¨ªses m¨¢s pobres; y similar n¨²mero de votos secundaron esta iniciativa en consulta popular informal en las elecciones pasadas. Los gobiernos donantes y los organismos internacionales, menos sensibles a esta apelaci¨®n ¨¦tica, se vieron obligados tambi¨¦n a afrontar el problema, conscientes de la necesidad de sanear el sistema financiero internacional, poniendo fin a un factor que es fuente de inestabilidad. Ambos tipos de motivaciones, el compromiso moral y el inter¨¦s estrat¨¦gico, est¨¢n detr¨¢s, por tanto, de la demandada soluci¨®n al endeudamiento de los pa¨ªses m¨¢s pobres.

Semejante coincidencia parece acorde con la gravedad del problema. En la actualidad, el stock de deuda a largo plazo de los pa¨ªses en desarrollo supone en torno a los 2,5 billones de d¨®lares, cerca del 40% del PNB del mundo en desarrollo. El servicio de la deuda absorbe, como promedio, en torno al 4,4% del PNB de los deudores (una cuota superior a su gasto p¨²blico en educaci¨®n, 3,6%, o en salud, 2%), y comporta una reversi¨®n a los mercados internacionales de algo m¨¢s del 20% de las divisas que estos pa¨ªses obtienen a partir de la exportaci¨®n. En los casos de mayor endeudamiento relativo, como en el ?frica subsahariana, la magnitud de esos par¨¢metros se amplifica, de modo que el stock de deuda llega a suponer, en promedio, m¨¢s del 75% del PNB respectivo, existiendo pa¨ªses en los que esa ratio supera el 300%. Para estos pa¨ªses, el mantenimiento de los niveles de deuda actualmente vigentes y la sangr¨ªa financiera a que da lugar, hacen dif¨ªcilmente viable cualquier estrategia de desarrollo.

Conscientes de la dimensi¨®n del problema, el G-7 acord¨®, en junio de 1999, poner en marcha una pol¨ªtica m¨¢s ambiciosa para el alivio de la deuda de los 'pa¨ªses pobres altamente endeudados' (la iniciativa HIPC mejorada, en sus siglas inglesas). Entre las novedades que incorpora esta iniciativa figura el establecimiento de unos criterios m¨¢s generosos para definir el umbral de deuda sostenible, el acortamiento del proceso de tr¨¢nsito de los pa¨ªses hacia el objetivo de la sostenibilidad y la m¨¢s estrecha vinculaci¨®n de las operaciones de reducci¨®n de la deuda con los programas de lucha contra la pobreza (a trav¨¦s de los Poverty Reduction Strategy Papers, acordados con el FMI y el Banco Mundial).

Pasados casi dos a?os desde su formulaci¨®n, existe la convicci¨®n de que semejante esquema no resulta enteramente satisfactorio. Ni la velocidad del proceso es acorde con las necesidades (desde el comienzo de la iniciativa, apenas 20 pa¨ªses han entrado en el proceso) ni la magnitud del pasivo cancelado es suficiente como para garantizar que los pa¨ªses escapan a la espiral de endeudamiento a que conduce la refinanciaci¨®n de su deuda pendiente. Lejos de dar el proceso como definitivamente acabado, es necesario, por tanto, reabrir el debate sobre la deuda, al objeto de revisar la terapia hasta ahora ofrecida, incorporando las necesarias correcciones. Cuatro parecen de especial relevancia.

En primer lugar, existen dudas acerca de la pertinencia de los criterios fijados como umbrales de sostenibilidad. Se critica tanto la determinaci¨®n precisa de los coeficientes como el criterio exclusivamente financiero seguido para su estimaci¨®n. Frente a ello, se sugiere un cambio en el criterio de medici¨®n, de modo que los pagos del servicio de la deuda se pongan en relaci¨®n con la capacidad econ¨®mica de los Estados, fijando un m¨¢ximo de carga que permita a los gobiernos promover el desarrollo y atender la cobertura de las necesidades b¨¢sicas de sus poblaciones. No faltan razones para semejante opini¨®n. En primer lugar, porque los criterios fijados en Colonia tienen un cierto car¨¢cter discrecional que los hace vulnerables a la cr¨ªtica. Pero, adem¨¢s, porque existen precedentes que, en caso de insolvencia, justifican adecuar el esfuerzo del deudor a par¨¢metros compatibles con su estabilidad y sus posibilidades de desarrollo futuro. La ausencia de estas consideraciones fue lo que motiv¨® la cr¨ªtica de Keynes al Tratado de Paz de Versalles; y son estos mismos criterios los que, tras la Segunda Guerra Mundial, inspiraron el Acuerdo de Londres, fijando como cuota m¨¢xima para el pago de la deuda alemana el 4,6% de sus exportaciones, al objeto de 'no dislocar la econom¨ªa' y 'no drenar indebidamente' sus recursos. Estas cautelas, sin embargo, no se aplicaron en el caso de la reciente deuda de los pa¨ªses en desarrollo.

Un segundo problema tiene que ver con el efecto que las operaciones de deuda est¨¢n teniendo sobre otros fondos concesionales dirigidos a los pa¨ªses pobres. El hecho de que las operaciones de alivio de la deuda computen como ayuda al desarrollo ha motivado que muchos acreedores consideren ambos recursos como sustitutivos -y no como potencialmente complementarios-. Tal proceder tiene un efecto neto ambiguo sobre el deudor, ya que el beneficio que obtiene con la aminoraci¨®n de la deuda puede quedar compensado por el coste motivado por la simult¨¢nea reducci¨®n de la ayuda. Sin que pueda afirmarse que la eficacia transformadora de la primera de las acciones -cuando la deuda en ocasiones ni siquiera se honra- sea mayor que la que cabr¨ªa derivar de los eventuales recursos de ayuda.

El tercer problema est¨¢ relacionado con el peculiar modo de contabilizaci¨®n de los pasivos cancelados. Al contrario que en el plan Brady, la iniciativa HIPC II no considera la compra de t¨ªtulos en el mercado secundario como v¨ªa de reducci¨®n de la deuda, de modo que las operaciones se contabilizan de acuerdo con el valor actualizado de los t¨ªtulos y no por su valor de mercado. Este ¨²ltimo es menor que el primero, ya que incorpora en su c¨®mputo los riesgos de impago. Las diferencias no son en absoluto despreciables: una reciente investigaci¨®n de la OCDE estima que, como promedio del conjunto de pa¨ªses HIPC, el valor de mercado de la deuda se sit¨²a en un 28% del valor actualizado del pasivo y es casi un 22% de su valor facial. Como consecuencia, no s¨®lo se sobrevalora la generosidad de los acreedores, sino que tambi¨¦n se amplifica el drenaje de nuevos recursos, si la ayuda se considerase sustitutiva de la deuda.

Por ¨²ltimo, un problema cada vez m¨¢s manifiesto tiene que ver con el marco institucional en que se tratan estos problemas. El recurrente fracaso de las iniciativas adoptadas, desde los iniciales 't¨¦rminos de Toronto', en 1988, hasta la actual HIPC II -pasando por los 't¨¦rminos de N¨¢poles', 'Ly¨®n' y 'HIPC I'-, revela una notable incapacidad de la comunidad internacional para ofrecer una respuesta satisfactoria al problema. Es natural pensar, por tanto, que la deficiencia radica no tanto en la naturaleza de las respuestas cuanto en el m¨¦todo con el que ¨¦stas se construyen. En particular, se cuestiona el car¨¢cter asim¨¦trico del actual marco de negociaci¨®n. El Club de Par¨ªs, la instancia en que se negocia la deuda bilateral, es un ¨¢mbito exclusivo de los pa¨ªses acreedores, que son los que definen el alcance de las operaciones y las reglas del proceso. Los acreedores se comportan como juez y parte en la resoluci¨®n del problema; un proceder que no tiene parang¨®n en las legislaciones nacionales, donde, en caso de insolvencia, ambas partes son escuchadas por un tribunal independiente. Esto es lo que se reclama tambi¨¦n para el tratamiento internacional de la insolvencia en casos de deuda soberana, sugiriendo la creaci¨®n de un cuerpo arbitral para la resoluci¨®n de los conflictos.

La mayor parte de las propuestas mencionadas implican a la comunidad internacional. Pero ello no debiera contener la iniciativa de los pa¨ªses, obligados a dar respuesta a una inquietud ciudadana vivamente expresada. La amplitud de los sectores implicados aconseja, adem¨¢s, que sean los Parlamentos, y no s¨®lo los gobiernos, los que se impliquen en el tema. As¨ª se ha entendido, por ejemplo, en Suiza, donde el Parlamento cre¨® un Fondo para el tratamiento de las operaciones de deuda; en Italia, donde el Parlamento aprob¨® una Ley sobre la Deuda Externa; o en Alemania, donde el Parlamento debate en la actualidad este tema, en el marco de una reflexi¨®n m¨¢s amplia sobre la nueva arquitectura financiera internacional. El Parlamento espa?ol, abrumado por los asuntos de la pol¨ªtica dom¨¦stica, parece un tanto alejado de este tipo de preocupaciones, sin la capacidad de iniciativa que revelan sus hom¨®logos europeos. No obstante, si se quiere dignificar la funci¨®n del Parlamento se har¨ªa bien en romper con esa inercia provinciana. La reciente presentaci¨®n por parte de cerca de 400 ONG espa?olas de una propuesta de bases para una ley sobre condonaci¨®n y tratamiento de la deuda externa, semejante a la italiana, puede constituir un buen motivo para que las puertas del Congreso se abran al debate sobre un tema que es crucial para la suerte de tantos pueblos del planeta.

Jos¨¦ Antonio Alonso es catedr¨¢tico de Econom¨ªa Aplicada del Instituto Complutense de Estudios Internacionales.