Federalismo y Estado federal

Sin una idea relativamente clara de lo que significa el federalismo es imposible participar en el debate sobre el futuro de Europa. Todas las propuestas sobre la reforma institucional de la Uni¨®n Europea, que la prevista ampliaci¨®n hace evidentemente necesaria, giran en torno a ese concepto: Federaci¨®n, Federaci¨®n de Estados, Federaci¨®n Europea, Federaci¨®n internacional o Federaci¨®n supranacional son las distintas alternativas. Fuera de la idea de federaci¨®n, sea ¨¦sta de uno u otro tipo, el funcionamiento de una Europa de 27 miembros resulta pr¨¢cticamente inconcebible. Y puesto que en Espa?a las ideas sobre el federalismo est¨¢n, por razones pol¨ªticas, bastante confusas, convendr¨ªa, quiz¨¢s, que para participar en el debate europeo comenz¨¢semos por precisarlas.

En su primera formulaci¨®n moderna, la de Althusius, que data de 1603, el federalismo es la ant¨ªtesis del orden pol¨ªtico medieval: organizado ¨¦ste de arriba abajo, el federalismo pretende exactamente lo contrario, la construcci¨®n del sistema pol¨ªtico de abajo arriba. Para Althusius, la familia, el gremio, el municipio y la provincia aparec¨ªan como organizaciones necesarias entre el individuo y el Estado. Cada nivel superior quedaba constituido por la unidad voluntaria de las asociaciones de orden inferior, y era a trav¨¦s de ellas como pod¨ªa llegar al individuo.

Un federalismo as¨ª entendido llevaba impl¨ªcito el principio de subsidiariedad de cada nivel de organizaci¨®n con respecto a los niveles inferiores: el gremio ven¨ªa a cumplir funciones que la familia no puede cumplir por s¨ª sola; el municipio, funciones que quedan fuera del alcance de la familia y el gremio, y as¨ª sucesivamente hasta llegar al Estado. Por otra parte, el pacto (foedus) entre unidades del mismo nivel era un requisito imprescindible para crear una unidad de tipo superior a la que aqu¨¦llas ced¨ªan, s¨®lo, determinadas competencias, quedando las no cedidas (restantes, o residuales) en manos de cada una de las unidades que hab¨ªan decidido asociarse. Esta visi¨®n del federalismo est¨¢ todav¨ªa presente en el siglo XIX y en ella se inspiran, en mayor o menor medida, los Estados federales que en dicho siglo se crean por uni¨®n de Estados preexistentes. Y ¨¦sa es la corriente de pensamiento en la que se inscriben el federalismo de Proudhom y el de Pi y Margall.

Sin embargo, en el ¨¢mbito del Estado, los elementos caracter¨ªsticos de aquel tipo de federalismo acabar¨¢n perdiendo su sentido con el paso del tiempo. Por distintos procedimientos, y a medida que las guerras, el desarrollo de la econom¨ªa, o el creciente intervencionismo del Estado as¨ª lo requieren, se ir¨¢n reduciendo progresivamente las competencias de los Estados miembros, y aumentando paralelamente los poderes de la Federaci¨®n. Por otra parte, la idea de democracia va a dejar sin sentido los fundamentos pactistas del Estado federal. Una Constituci¨®n democr¨¢tica, aunque sea federal, ya no se puede fundamentar en un pacto entre Estados, sino que se legitima, exclusivamente, por la ratificaci¨®n del pueblo soberano.

Estado federal ya no significa en parte alguna Estado compuesto de Estados, m¨¢s que, si acaso, en un sentido puramente sem¨¢ntico. A una estructura federal se puede llegar hoy, bien por federaci¨®n de Estados preexistentes que deciden unirse en un ¨²nico Estado, bien por federalizaci¨®n de un Estado que hasta entonces no hubiese tenido esa estructura. Por una u otra v¨ªa, la forma de combinar la centralizaci¨®n con la descentralizaci¨®n no es nunca fruto de un dise?o aprior¨ªstico, o un supuesto modelo, sino la respuesta a una concreta circunstancia hist¨®rica, pol¨ªtica y social, distinta en cada caso. Por eso, de hecho, el adjetivo 'federal' no significa lo mismo en el art¨ªculo 1 de la Constituci¨®n suiza que en el 2 de la Constituci¨®n austriaca, o en el 20 de la Constituci¨®n alemana.

As¨ª las cosas, ni existe ni puede existir un concepto de Estado federal capaz de dar raz¨®n de la actual variedad de formas. El 'tipo' de Estado federal s¨®lo se puede definir por los elementos estructurales comunes a los distintos pa¨ªses que as¨ª se autoorganizan. Y entre los expertos en la materia hay acuerdo en que el 'm¨ªnimo institucional', o definitorio, se concreta en cinco caracter¨ªsticas b¨¢sicas, que podr¨ªan sintetizarse aqu¨ª del siguiente modo:

1. Existencia de organizaciones de base territorial con competencias no s¨®lo administrativas, sino tambi¨¦n legislativas y de direcci¨®n pol¨ªtica.

2. Distribuci¨®n de los recursos financieros acorde con el reparto de las funciones estatales.

3. Participaci¨®n de los entes pol¨ªticos territoriales en una Segunda C¨¢mara del Parlamento Central y en la ejecuci¨®n de las leyes de ¨¦ste.

4. Garant¨ªa de que las bases del sistema no pueden ser alteradas por ley ordinaria.

5. Mecanismo judicial para la soluci¨®n de los conflictos que deriven de esa particular estructura.

Espa?a es, por consiguiente, un Estado tan federal como cualquier otro de los Estados federales que hoy en el mundo existen. As¨ª lo vengo afirmando desde 1985 (El Estado unitario-federal) y esto es lo que ha venido a decir, en los a?os siguientes, la mayor¨ªa de los iuspublicistas espa?oles. La Constituci¨®n de 1978 s¨®lo puso los mimbres, el cesto de la organizaci¨®n territorial de Estado se fue haciendo despu¨¦s, de forma gradual, con la aprobaci¨®n de los distintos Estatutos de Autonom¨ªa. Pero una vez ¨¦stos aprobados (los ¨²ltimos, hace ahora aproximadamente 18 a?os), la forma de organizaci¨®n territorial del Estado espa?ol result¨® ser sustancialmente id¨¦ntica a la de cualquier otro Estado federal. Desde fuera de nuestro pa¨ªs nadie pone tampoco en duda que el nuestro sea, de hecho, un Estado federal. As¨ª, por ejemplo, en la obra que la Universidad La Sapienza, de Roma, ha editado recientemente con el expresivo t¨ªtulo Quale, dei tanti federalismi?, el modelo federal espa?ol se analiza despu¨¦s del modelo de los Estados Unidos, y antes del belga, el suizo, el alem¨¢n o el austriaco. Desde luego, nuestro Estado federal no es perfecto, pero ?alg¨²n otro lo es?

A diferencia de lo que ocurre en el ¨¢mbito cient¨ªfico, en el de la pol¨ªtica, y, por supuesto, en el de la opini¨®n p¨²blica espa?ola, el tema federal ha sido hasta ahora un tema tab¨². Desde el fracaso, en el siglo XIX, de la Primera Rep¨²blica y de su proyecto federal, 'federalismo' permanece en la memoria hist¨®rica del pueblo espa?ol como sin¨®nimo de desorden, de anarqu¨ªa, de cantonalismo y de riesgo de desintegraci¨®n del Estado. Y es por ese motivo por el que los pocos pol¨ªticos de este pa¨ªs que se atreven a hablar del tema lo hacen siempre con extraordinaria cautela y remitiendo sus propuestas a un futuro m¨¢s o menos lejano y en todo caso incierto. Por otra parte, el temor de los partidos nacionalistas a que el federalismo pudiera servir a algunos de pretexto para buscar la homogeneidad de las Comunidades Aut¨®nomas tampoco facilita ahora las cosas. Pero, guste o no guste, Europa nos obliga a hablar de federalismo, y nos obliga, adem¨¢s, a dotar al federalismo de un sentido nuevo, acorde con las necesidades de los tiempos que corren.

La Uni¨®n Europea no puede convertirse en un Estado porque faltan los presupuestos necesarios para un grado tan fuerte de integraci¨®n pol¨ªtica, pero la Uni¨®n de 27 Estados necesita una estructura federal capaz de compensar pol¨ªticamente la l¨®gica del mercado. El Tratado de Niza no resuelve los problemas de una Uni¨®n ampliada, pero la integraci¨®n no espera. La unidad monetaria est¨¢ a la vuelta de la esquina y, si no hay nadie que lo impida o lo corrija, ser¨¢ la propia din¨¢mica del mercado ¨²nico y de la uni¨®n monetaria la que ir¨¢ imponiendo las formas concretas de actuar que eviten su fracaso. La ausencia de debate y de decisiones pol¨ªticas sobre la necesaria reforma institucional no detiene la integraci¨®n, simplemente la deja en manos del mercado. Tiene raz¨®n, por eso, J¨¹rgen Habermas cuando afirma que, despu¨¦s de la renuncia a la soberan¨ªa monetaria y la instituci¨®n de un mercado com¨²n, los Estados de la Uni¨®n Europea s¨®lo pueden renunciar a su ulterior uni¨®n pol¨ªtica si est¨¢n dispuestos a embarcarse para un largo viaje en el paradigma econ¨®mico neoliberal.

Ahora bien, desde el Estado social y democr¨¢tico de Derecho que los espa?oles nos dimos en 1978 no se puede asistir en silencio al trasvase de soberan¨ªa estatal a ¨®rganos e instituciones que, hoy por hoy, ni son democr¨¢ticamente controlables, ni asumen la responsabilidad de esa pol¨ªtica social que el Estado tiene cada vez menos medios para llevar a cabo. Europa necesita una aut¨¦ntica uni¨®n pol¨ªtica. Los representantes gubernamentales de los futuros 27 Estados miembros deber¨¢n estar m¨¢s vinculados a sus respectivos Parlamentos de lo que hasta hoy lo est¨¢n los miembros del Consejo. Pero no basta ni mucho menos con eso. Construir el futuro de una Uni¨®n Europea democr¨¢tica va a exigir, adem¨¢s de solidaridad, un enorme esfuerzo de imaginaci¨®n.

Para pensar la arquitectura del futuro federalismo europeo, el recordar los aciertos y errores de nuestra experiencia de 18 a?os como Estado federal puede sernos de gran utilidad. Y pensando en las necesarias reformas de nuestro Estado federal, la participaci¨®n en el debate sobre el futuro de la Uni¨®n Europea resulta, simplemente, inexcusable. En el fondo, en Europa y en Espa?a necesitamos algo muy parecido: una forma de divisi¨®n del poder pol¨ªtico que sirva de garant¨ªa y al mismo tiempo de cauce de integraci¨®n al pluralismo de unos pueblos que defienden su propia identidad, pero viven pol¨ªticamente juntos. Por lo dem¨¢s, en las actuales circunstancias poco se puede decir ya del futuro del federalismo espa?ol que no guarde una estrecha relaci¨®n con el futuro del federalismo europeo.

Jos¨¦ Juan Gonz¨¢lez Encinar es catedr¨¢tico de Derecho Constitucional de la Universidad de Alcal¨¢ de Henares.