Un paso insuficiente

A pesar de la voluntad de realizar un cambio cualitativo que no obligue a estar rediscutiendo el modelo cada cinco a?os, el reciente acuerdo de financiaci¨®n auton¨®mica es poco m¨¢s que un pacto de m¨ªnimos, en el que, una vez m¨¢s, el mercadeo sobre las cuant¨ªas ha prevalecido sobre la discusi¨®n de las l¨ªneas b¨¢sicas del modelo.

El acuerdo incorpora dos novedades fundamentales. Por una parte, la denominada cesta de impuestos: adem¨¢s de los tributos cedidos 'tradicionales', y del IRPF (cuya participaci¨®n aumenta del 30% al 33%), ahora las CC AA recibir¨¢n el 35% del IVA y el 40% o el 100%, seg¨²n los casos, de los impuestos especiales. Con ello, los recursos de las CC AA evolucionar¨¢n en paralelo a los grandes impuestos y aumenta sensiblemente (hasta alcanzar alrededor del 50%) el peso de los ingresos tributarios en la hacienda auton¨®mica. Todav¨ªa estamos lejos de los pa¨ªses que podr¨ªan servirnos de referencia, pero es un avance apreciable respecto de la situaci¨®n actual.

Sin embargo, los progresos en materia de responsabilidad fiscal son s¨®lo limitados. En primer lugar, el IVA y los impuestos especiales atribuidos a cada Comunidad Aut¨®noma no ser¨¢n los realmente soportados por sus contribuyentes, sino que se determinar¨¢n distribuyendo la recaudaci¨®n estatal (en el porcentaje que corresponda) seg¨²n un indicador territorial de consumo; adem¨¢s, no existe responsabilidad normativa sobre los impuestos indirectos (un grupo de trabajo debe estudiar esta posibilidad en el impuesto sobre la gasolina), aunque es cierto que se ampl¨ªa en los tributos cedidos 'tradicionales' y, en alguna medida, en el IRPF; y finalmente, no se prev¨¦, de momento, la corresponsabilizaci¨®n efectiva de los gobiernos auton¨®micos en la administraci¨®n tributaria.

La segunda novedad es la incorporaci¨®n de la sanidad a la financiaci¨®n de car¨¢cter general, as¨ª como la modificaci¨®n de la f¨®rmula de distribuci¨®n entre las CC AA, teniendo en cuenta, adem¨¢s de la poblaci¨®n, que sigue siendo la variable b¨¢sica, la poblaci¨®n mayor de 65 a?os, lo que permite una mejor aproximaci¨®n a las necesidades de gasto en esta funci¨®n.

El acuerdo constituye un paso m¨¢s en el largo camino hacia la atribuci¨®n de responsabilidad fiscal a las CC AA. De hecho, cada nuevo acuerdo suele servir para corregir algunos de los problemas existentes, y por lo tanto es en cierto sentido una obviedad decir que el ¨²ltimo es el mejor de todos. En cambio, resulta mucho m¨¢s discutible pretender que a partir de ahora est¨¢n dise?adas definitivamente las l¨ªneas b¨¢sicas del modelo y no habr¨¢ que volver ya sobre ellas en el futuro. Ello no ser¨¢ as¨ª, porque algunos de los problemas esenciales que hab¨ªa que resolver siguen, en realidad, pendientes de soluci¨®n.

En primer lugar, la responsabilidad fiscal de las CC AA es a¨²n insuficiente. Como ya se ha indicado, es todav¨ªa demasiado reducido el peso de los ingresos tributarios, poca la visibilidad que tendr¨¢n los contribuyentes del destino de sus impuestos y, sobre todo, es muy limitada la capacidad de decisi¨®n de los gobiernos auton¨®micos tanto en el terreno normativo como en el de la administraci¨®n tributaria. Aun aceptando que en los impuestos indirectos (como el IVA y los especiales) resulta dif¨ªcil habilitar espacios para la autonom¨ªa tributaria de las CC AA, habr¨ªa que encontrar f¨®rmulas que permitieran el ejercicio colectivo de esta potestad, como ocurre en Alemania a trav¨¦s del Senado. Lo mismo cabe decir de la administraci¨®n tributaria, donde es necesario adoptar medidas efectivas, y no s¨®lo proclamaciones de intenciones, para transformar la Agencia Tributaria en un ente consorciado, dirigido y gestionado de forma compartida por los distintos niveles de gobierno.

En segundo lugar, es preciso dise?ar adecuadamente los mecanismos de nivelaci¨®n de los recursos de las Comunidades Aut¨®nomas: los gobiernos auton¨®micos deben estar en condiciones de prestar un nivel similar de servicios a sus ciudadanos (si as¨ª lo deciden ¨¦stos en el uso de su autonom¨ªa), siempre que ¨¦stos realicen un esfuerzo fiscal similar. Despu¨¦s del reciente acuerdo, y seg¨²n las cifras del Ministerio de Hacienda, las diferencias de ingresos por habitante son a¨²n muy pronunciadas; oscilan entre 1 y 1,35, y se agrandar¨ªan enormemente si incluy¨¦ramos a las Comunidades Forales. Dise?ar un buen mecanismo de nivelaci¨®n es complejo, pero perfectamente factible, y ya va siendo hora de que se aborde de forma rigurosa por parte de nuestros poderes p¨²blicos. Este mecanismo debe incluir, por supuesto, a las Comunidades Forales, respetando las caracter¨ªsticas del concierto, y su implantaci¨®n debe ser a lo largo de un periodo dilatado de tiempo, para asegurar su viabilidad financiera.

En tercer lugar, el modelo de financiaci¨®n debe prever mecanismos para la adaptaci¨®n temporal de los recursos de las Comunidades Aut¨®nomas a la evoluci¨®n del gasto derivado de sus servicios. Por ejemplo, est¨¢ demostrado que el gasto sanitario tiene un comportamiento estructuralmente expansivo, debido a razones demogr¨¢ficas, y a la elevada elasticidad de su demanda respecto a la renta. En estas condiciones, ser¨ªa un suicidio no establecer un compromiso de revisi¨®n de la cuant¨ªa de recursos atribuidos a las CC AA, o hipotecar el crecimiento de su gasto al del conjunto de los recursos impositivos, cuando la evoluci¨®n reciente, y la experiencia comparada, nos dicen que ha tenido un comportamiento m¨¢s expansivo. Podr¨ªa hacerse si los gobiernos auton¨®micos dispusieran de los resortes apropiados para ajustar sus propios ingresos a la evoluci¨®n del gasto que deben financiar: si tuvieran acceso a las mismas bases tributarias que el Estado, y en las mismas condiciones que ¨¦ste. Pero mientras no sea as¨ª las CC AA deben contar con la posibilidad de revisar cada cierto tiempo la adecuaci¨®n de los instrumentos financieros de que disponen a las necesidades de gasto que tienen encomendadas. El Gobierno central, precisamente porque ocupa una posici¨®n preeminente en el terreno tributario, no puede desentenderse de la evoluci¨®n de la financiaci¨®n auton¨®mica, y las CC AA no deber¨ªan renunciar jam¨¢s a los requisitos legales que le obligan a ello.

En definitiva, un buen sistema de financiaci¨®n debe dar una respuesta equilibrada a los objetivos de autonom¨ªa e igualdad. Para ello es preciso dise?ar los mecanismos financieros que permitan que los gobiernos auton¨®micos sean efectivamente responsables de sus propias decisiones. Y si no lo son de las de ingreso, no lo ser¨¢n realmente de las de gasto. Deben ser los gobiernos auton¨®micos, y no otros gobiernos, los que decidan, en ¨²ltima instancia, si hay que pedir m¨¢s impuestos a sus ciudadanos para atender nuevos programas de gasto, sin que dispongan del recurso de remitir la responsabilidad del grifo de los ingresos al Gobierno central. Hasta ahora la filosof¨ªa dominante ha sido m¨¢s bien la de predeterminar el gasto de las CC AA y tutelar su financiaci¨®n por parte del Gobierno central. Pero esta filosof¨ªa debe cambiar, y hay que dise?ar los instrumentos apropiados para hacerlo posible. Y ello debe ir acompa?ado de un eficaz mecanismo de transferencias de nivelaci¨®n, que asegure el objetivo de igualdad.

Aunque se trate propiamente de cuestiones distintas, la definici¨®n del modelo de financiaci¨®n auton¨®mica no puede ignorar la distribuci¨®n territorial de la inversi¨®n del Estado en infraestructuras, ni la inversi¨®n financiada con fondos europeos. Porque de nada servir¨ªa una magn¨ªfica financiaci¨®n auton¨®mica, si luego el Estado desatendiera en una determinada zona las inversiones que son de su responsabilidad. Y es evidente que un gobierno auton¨®mico no puede desentenderse de la suerte de su territorio aunque la responsabilidad de una determinada inversi¨®n recaiga en otro gobierno. Tambi¨¦n aqu¨ª cabe exigir una visi¨®n global, que tenga en cuenta las necesidades y los recursos en su conjunto, y que s¨®lo es posible considerando los distintos niveles de gobierno (incluyendo el local) y los servicios que cada uno de ellos tiene asignados.

Visi¨®n de conjunto no quiere decir visi¨®n del Gobierno central. El Gobierno central no tiene la exclusiva de la visi¨®n de Estado ni de los intereses generales, y menos a¨²n cuando lo que se est¨¢ dilucidando es la distribuci¨®n del poder pol¨ªtico y financiero entre los distintos niveles de gobierno. Un mecanismo que d¨¦ un sitio a las CC AA en la formaci¨®n de la voluntad estatal resulta a todas luces imprescindible. Es decir, una instituci¨®n del Estado en la que sean las CC AA las que tengan la ¨²ltima palabra, y que resulte decisoria en el juego de poderes cuando de decidir sobre la distribuci¨®n territorial del poder pol¨ªtico se trate.

Sobre todas estas cuestiones habr¨¢ que volver en el futuro, abord¨¢ndolas con sosiego y perspectiva a medio y largo plazo. Sabiendo que algunos de los problemas exigen soluciones complejas y que s¨®lo se podr¨¢n resolver con rigor y ambici¨®n en su planteamiento y en el dise?o de las medidas; y con realismo, prudencia y gradualismo en su aplicaci¨®n. Hasta entonces resultar¨¢ dif¨ªcil pretender que disponemos de un modelo estable, en el sentido de que, como ocurre en la mayor¨ªa de pa¨ªses, sus l¨ªneas b¨¢sicas est¨¦n m¨¢s o menos definidas y no haya que estar volviendo sobre ellas cada cinco a?os

Antoni Castells es catedr¨¢tico de Hacienda P¨²blica de la Universidad de Barcelona.