El modelo espa?ol de Inteligencia

El autor subraya que el peso del control del Centro Nacional de Inteligencia (CNI) recaer¨¢ en el poder pol¨ªtico-administrativo, que deber¨¢ velar por el cumplimiento de la ley.

La reforma de los Servicios de Inteligencia se hab¨ªa llegado a definir como la asignatura pendiente de la transici¨®n espa?ola. Durante muchos a?os, esta parte de la Administraci¨®n ha estado funcionando en una provisionalidad jur¨ªdica y una difusa tutela que provoc¨® errores, desprestigio y desconocimiento de su funci¨®n por parte de los ciudadanos. La reforma, sin embargo, debe ser entendida en un doble escenario: la promesa de reforma del PP y la coincidencia con abrumadores cambios internacionales.

El CNI no puede dise?arse teniendo como objetivo central al terrorismo, ya que hay otras amenazas

En la ¨²ltima d¨¦cada se ha producido una expansi¨®n de lo que pueden suponer amenazas para el Estado. As¨ª, a los Servicios de Inteligencia de los pa¨ªses occidentales se les han asignado diversos cometidos, como intervenci¨®n en misiones de paz, control de tratados armament¨ªsticos, control de las redes ilegales de inmigraci¨®n, sectas destructivas, blanqueo de dinero, redes de terrorismo internacional, crimen organizado, narcotr¨¢fico, investigaci¨®n de cr¨ªmenes de guerra, proliferaci¨®n de riesgos nucleares o extremismos violentos. Adem¨¢s, los cl¨¢sicos objetivos se han difuminado, y de documentos oficiales se puede extraer c¨®mo ahora subversi¨®n significa sectas, espionaje es Inteligencia econ¨®mica y terrorismo son extremismos religiosos.

El punto esencial de la reforma es que las nuevas amenazas que afronta el Estado no pueden ser definidas ni como delito ni como acto de guerra. Los fen¨®menos pueden ser los mismos, pero sus componentes y dimensiones se han complicado adoptando elementos trasnacionales. El terrorismo, principal preocupaci¨®n del Gobierno, ya era combatido por los Servicios de Informaci¨®n en su aspecto operativo y por el Cesid en todo su entramado pol¨ªtico, ideol¨®gico y econ¨®mico. Pero el CNI no puede dise?arse teniendo como objetivo central al terrorismo, ya que otras amenazas a la gobernabilidad, como el crimen organizado o los extremismos violentos, est¨¢n surgiendo y por su naturaleza deber¨¢n ser afrontados mediante la colaboraci¨®n de otros organismos del Estado, esencialmente la polic¨ªa y el Ej¨¦rcito.

Los pa¨ªses escandinavos, por sus propias necesidades geopol¨ªticas y de seguridad, posiblemente son los que m¨¢s hayan desarrollado esta concepci¨®n de sistema de Inteligencia a medio camino entre objetivos policiales y militares. Son sistemas de Inteligencia cuyo peso recae en sus polic¨ªas, y con un gran apoyo de la Inteligencia militar y las legaciones diplom¨¢ticas. Por diferentes razones, Austria, Suiza y, a partir de 1995 el propio Luxemburgo, optaron por este modelo; aunque quiz¨¢ su tama?o y peso internacional les posibilita este tipo de estructuras.

La inercia de los primeros a?os de la democracia llev¨® a que el Cesid se hiciera con diferentes parcelas de la informaci¨®n, en vez de desgajarse potenciando al Ministerio del Interior y a la Inteligencia militar. Esto forz¨® a Interior a tener que fortalecer sus servicios de informaci¨®n de la Guardia Civil y la polic¨ªa. Espa?a, por lo tanto, no podr¨¢ adoptar este modelo escandinavo, sino una variante de ¨¦l, ya que el peso no puede recaer en Interior por el enorme poder que le conceder¨ªa. Lo har¨¢ as¨ª en una estructura basada en un ¨²nico servicio configurando, junto a los Servicios de Informaci¨®n y la Inteligencia militar, una Comunidad de Inteligencia.

Ning¨²n servicio occidental est¨¢ bajo la dependencia global del Ministerio de Defensa, como ocurre Espa?a. A pesar de que esta adscripci¨®n ser¨¢ a la larga una f¨®rmula de dif¨ªcil engarce, se mantendr¨¢ para evitar adscribir el CNI a Presidencia del Gobierno, protegi¨¦ndola as¨ª de posibles esc¨¢ndalos. ?nicamente Israel y Nueva Zelanda tienen a sus Servicios de Inteligencia bajo la autoridad directa del primer ministro; y ambos, por razones bien distintas. ?sta podr¨ªa ser una opci¨®n en el futuro, pero con casi toda seguridad acabar¨¢n siendo los vicepresidentes o ministros encargados los que alberguen a los Servicios de Inteligencia. Quiz¨¢ no por ser la opci¨®n m¨¢s ¨®ptima, sino por la carencia de alternativas. No podemos olvidar que si la reforma se justifica en parte por los ataques del 11-S, que manifestaron la inadecuaci¨®n de las estructuras existentes a este nuevo tipo de amenazas, es dif¨ªcil pensar que a partir de ahora los Servicios de Inteligencia puedan tener un encaje apropiado en cl¨¢sicos ministerios como Interior o Defensa.

La tendencia internacional ha sido contar con un servicio para el interior y otro para el exterior. Espa?a seguir¨¢ conservando su especificidad al disponer de un solo servicio para las amenazas interiores y exteriores, distinci¨®n que hoy ya puede parecer difusa. Mantener una estructura ¨²nica es, por lo tanto, una novedad por la que suspiran los italianos y que se plantean los holandeses para su futuro. Pero no podemos olvidar que no se mantuvo esta estructura por previsi¨®n, sino porque durante a?os se fue incapaz de adaptarla. Giros en la historia han provocado que esta estructura pueda llegar a imponerse en el futuro.

Los comit¨¦s de coordinaci¨®n de las distintas agencias de Informaci¨®n e Inteligencia son habituales en casi todos los pa¨ªses. En Espa?a, la direcci¨®n pol¨ªtica recaer¨¢ sobre el vicepresidente, que ser¨¢ quien coordine la Comisi¨®n Delegada del Gobierno para Inteligencia. Pero ejemplos como el portugu¨¦s demuestran c¨®mo finalmente el trabajo t¨¦cnico del d¨ªa a d¨ªa acaba recayendo en la ¨®rbita de los Servicios de Inteligencia. En concreto, ser¨¢ el director del CNI quien se convertir¨¢ en un primus inter pares, ya que adem¨¢s de tener rango de secretario de Estado, ser¨¢ el secretario de la Comisi¨®n, y el ¨²nico director de servicio que como tal sea miembro de la comisi¨®n. Este centro de gravedad de la Comunidad de Inteligencia sobre el CNI se ver¨¢ enfatizado por el hecho de que el control parlamentario parece circunscribirse a ¨¦l y no al resto de miembros de la Comunidad.

Sin embargo, haber colocado formalmente al director del CNI como cabeza de la Comunidad de Inteligencia, como parec¨ªa probable, habr¨ªa provocado muchos recelos al Ministerio del Interior y posiblemente habr¨ªa eclipsado el importante papel que puede llegar a desempe?ar Exteriores en todo el sistema. En este esquema, la Inteligencia militar conjunta podr¨¢ despegar definitivamente tras la civilizaci¨®n del antiguo Cesid y colaborar de forma espec¨ªfica en riesgos no convencionales.

La reforma, sin embargo, no puede difuminar los errores que llevaron al 11-S. Ser¨¢ necesario, por lo tanto, incrementar la coordinaci¨®n entre las distintas ¨¢reas, mejorando los procedimientos de an¨¢lisis y evitando la captaci¨®n masiva de informaci¨®n que despu¨¦s no es procesada. Incorporar las nuevas fuentes de informaci¨®n al proceso de captaci¨®n y an¨¢lisis, articulando una colaboraci¨®n con medios empresariales, acad¨¦micos y otros centros de pensamiento. Por otra parte, una comunidad supone compartir recursos, por lo que deber¨ªan establecerse los mecanismos para que los sistemas de captaci¨®n de se?ales del CNI sean accesibles por los servicios del Ministerio del Interior y la Inteligencia militar. No hay f¨®rmulas perfectas para la cooperaci¨®n que no sea la confianza entre organizaciones democr¨¢ticas, principalmente en los niveles intermedios que es d¨®nde se produce esta colaboraci¨®n.

El mecanismo de control por el cual se ha decantado formalmente el Gobierno ha sido el parlamentario. Posiblemente, el m¨¢s factible considerando las caracter¨ªsticas espa?olas, aunque ya en 1998 el PP sugiri¨® la posibilidad de establecer un comit¨¦ externo, como existen en Canad¨¢ o Portugal. Su papel ser¨¢ claramente el de cortafuegos ante esc¨¢ndalos, pero no el de supervisi¨®n de la actividad cotidiana, como sucede en EE UU, Reino Unido o Alemania. La experiencia comparada demuestra c¨®mo la clave de la eficacia de los sistemas de control no est¨¢ tanto en la naturaleza del ¨®rgano de control, sino en los poderes que tenga y lo cercano que est¨¦ al servicio que controla.

Tampoco parece articularse un mecanismo como es el inspector general en Australia, que permita solicitar amparo a los ciudadanos que crean que sus derechos han sido vulnerados por los Servicios de Inteligencia. Principalmente, cuando los servicios podr¨¢n interceptar comunicaciones y entrar en domicilios con la autorizaci¨®n de un juez ¨²nico y sin posibilidad de recurso. De igual modo, cuestiones de car¨¢cter laboral, que desde la primera legislatura han supuesto un 10% de la actividad de la Comisi¨®n de Defensa, no parecen tener cabida en sus competencias. Importante, sobre todo a medida que el Estatuto de Personal vaya desarroll¨¢ndose.

Todo esto pone de relieve que el peso del control de la nueva Comunidad de Inteligencia recaer¨¢ en el poder pol¨ªtico-administrativo, siendo los propios servicios y sus respectivos ministros responsables los encargados de velar por el cumplimiento de la legalidad. Los diferentes servicios se autorregular¨¢n m¨¢s por estar expuestos ante los otros miembros de la comisi¨®n que por el temor al comit¨¦ parlamentario. La eficiencia s¨ª se podr¨ªa ver mejorada, puesto que la lucha por los recursos ya no tendr¨¢ lugar entre ministerios, sino en el propio seno de la comisi¨®n.

Tras la ca¨ªda del muro algunos pa¨ªses hab¨ªan teorizado sobre la posibilidad de establecer un ¨²nico servicio que afrontara amenazas, que adem¨¢s de tener ahora un campo difuso interior-exterior, rozan el crimen y el acto de guerra; los dos grandes ejes de divisi¨®n de las agencias de Seguridad e Inteligencia. Una potencia media como Espa?a ha adoptado un modelo de Inteligencia sin parang¨®n en el mundo occidental. Aunque la reforma fuera desde hace a?os una deuda pendiente de los pol¨ªticos espa?oles, internacionalmente va a ser contemplada como el primer cambio serio tras el 11-S, y en esos par¨¢metros va a ser medida y analizada.

Esta iniciativa deber¨ªa servir para que Espa?a mostrase las capacidades del 'modelo espa?ol' de Inteligencia y liderase una colaboraci¨®n internacional y una Pol¨ªtica Europea de Inteligencia que no se centrase ¨²nicamente en el terrorismo, sino en la diversidad de amenazas que acechan a los Estados.

A pesar de todos sus defectos, el Cesid estaba considerado antes de su refundaci¨®n entre los ocho mejores Servicios de Inteligencia del mundo. Al Centro Nacional de Inteligencia -como a todo nuevo proyecto que se pone en marcha- habr¨¢ que otorgarle un voto de confianza. La estructura que sucede al Cesid deber¨ªa, por lo tanto, aprovechar la reforma para dejar atr¨¢s viejos lastres, prejuicios y afrontar cambios y liderazgos que son ¨²nicamente posibles en estos momentos fundacionales.La reforma de los Servicios de Inteligencia se hab¨ªa llegado a definir como la asignatura pendiente de la transici¨®n espa?ola. Durante muchos a?os, esta parte de la Administraci¨®n ha estado funcionando en una provisionalidad jur¨ªdica y una difusa tutela que provoc¨® errores, desprestigio y desconocimiento de su funci¨®n por parte de los ciudadanos. La reforma, sin embargo, debe ser entendida en un doble escenario: la promesa de reforma del PP y la coincidencia con abrumadores cambios internacionales.

En la ¨²ltima d¨¦cada se ha producido una expansi¨®n de lo que pueden suponer amenazas para el Estado. As¨ª, a los Servicios de Inteligencia de los pa¨ªses occidentales se les han asignado diversos cometidos, como intervenci¨®n en misiones de paz, control de tratados armament¨ªsticos, control de las redes ilegales de inmigraci¨®n, sectas destructivas, blanqueo de dinero, redes de terrorismo internacional, crimen organizado, narcotr¨¢fico, investigaci¨®n de cr¨ªmenes de guerra, proliferaci¨®n de riesgos nucleares o extremismos violentos. Adem¨¢s, los cl¨¢sicos objetivos se han difuminado, y de documentos oficiales se puede extraer c¨®mo ahora subversi¨®n significa sectas, espionaje es Inteligencia econ¨®mica y terrorismo son extremismos religiosos.

El punto esencial de la reforma es que las nuevas amenazas que afronta el Estado no pueden ser definidas ni como delito ni como acto de guerra. Los fen¨®menos pueden ser los mismos, pero sus componentes y dimensiones se han complicado adoptando elementos trasnacionales. El terrorismo, principal preocupaci¨®n del Gobierno, ya era combatido por los Servicios de Informaci¨®n en su aspecto operativo y por el Cesid en todo su entramado pol¨ªtico, ideol¨®gico y econ¨®mico. Pero el CNI no puede dise?arse teniendo como objetivo central al terrorismo, ya que otras amenazas a la gobernabilidad, como el crimen organizado o los extremismos violentos, est¨¢n surgiendo y por su naturaleza deber¨¢n ser afrontados mediante la colaboraci¨®n de otros organismos del Estado, esencialmente la polic¨ªa y el Ej¨¦rcito.

Los pa¨ªses escandinavos, por sus propias necesidades geopol¨ªticas y de seguridad, posiblemente son los que m¨¢s hayan desarrollado esta concepci¨®n de sistema de Inteligencia a medio camino entre objetivos policiales y militares. Son sistemas de Inteligencia cuyo peso recae en sus polic¨ªas, y con un gran apoyo de la Inteligencia militar y las legaciones diplom¨¢ticas. Por diferentes razones, Austria, Suiza y, a partir de 1995 el propio Luxemburgo, optaron por este modelo; aunque quiz¨¢ su tama?o y peso internacional les posibilita este tipo de estructuras.

La inercia de los primeros a?os de la democracia llev¨® a que el Cesid se hiciera con diferentes parcelas de la informaci¨®n, en vez de desgajarse potenciando al Ministerio del Interior y a la Inteligencia militar. Esto forz¨® a Interior a tener que fortalecer sus servicios de informaci¨®n de la Guardia Civil y la polic¨ªa. Espa?a, por lo tanto, no podr¨¢ adoptar este modelo escandinavo, sino una variante de ¨¦l, ya que el peso no puede recaer en Interior por el enorme poder que le conceder¨ªa. Lo har¨¢ as¨ª en una estructura basada en un ¨²nico servicio configurando, junto a los Servicios de Informaci¨®n y la Inteligencia militar, una Comunidad de Inteligencia.

Ning¨²n servicio occidental est¨¢ bajo la dependencia global del Ministerio de Defensa, como ocurre Espa?a. A pesar de que esta adscripci¨®n ser¨¢ a la larga una f¨®rmula de dif¨ªcil engarce, se mantendr¨¢ para evitar adscribir el CNI a Presidencia del Gobierno, protegi¨¦ndola as¨ª de posibles esc¨¢ndalos. ?nicamente Israel y Nueva Zelanda tienen a sus Servicios de Inteligencia bajo la autoridad directa del primer ministro; y ambos, por razones bien distintas. ?sta podr¨ªa ser una opci¨®n en el futuro, pero con casi toda seguridad acabar¨¢n siendo los vicepresidentes o ministros encargados los que alberguen a los Servicios de Inteligencia. Quiz¨¢ no por ser la opci¨®n m¨¢s ¨®ptima, sino por la carencia de alternativas. No podemos olvidar que si la reforma se justifica en parte por los ataques del 11-S, que manifestaron la inadecuaci¨®n de las estructuras existentes a este nuevo tipo de amenazas, es dif¨ªcil pensar que a partir de ahora los Servicios de Inteligencia puedan tener un encaje apropiado en cl¨¢sicos ministerios como Interior o Defensa.

La tendencia internacional ha sido contar con un servicio para el interior y otro para el exterior. Espa?a seguir¨¢ conservando su especificidad al disponer de un solo servicio para las amenazas interiores y exteriores, distinci¨®n que hoy ya puede parecer difusa. Mantener una estructura ¨²nica es, por lo tanto, una novedad por la que suspiran los italianos y que se plantean los holandeses para su futuro. Pero no podemos olvidar que no se mantuvo esta estructura por previsi¨®n, sino porque durante a?os se fue incapaz de adaptarla. Giros en la historia han provocado que esta estructura pueda llegar a imponerse en el futuro.

Los comit¨¦s de coordinaci¨®n de las distintas agencias de Informaci¨®n e Inteligencia son habituales en casi todos los pa¨ªses. En Espa?a, la direcci¨®n pol¨ªtica recaer¨¢ sobre el vicepresidente, que ser¨¢ quien coordine la Comisi¨®n Delegada del Gobierno para Inteligencia. Pero ejemplos como el portugu¨¦s demuestran c¨®mo finalmente el trabajo t¨¦cnico del d¨ªa a d¨ªa acaba recayendo en la ¨®rbita de los Servicios de Inteligencia. En concreto, ser¨¢ el director del CNI quien se convertir¨¢ en un primus inter pares, ya que adem¨¢s de tener rango de secretario de Estado, ser¨¢ el secretario de la Comisi¨®n, y el ¨²nico director de servicio que como tal sea miembro de la comisi¨®n. Este centro de gravedad de la Comunidad de Inteligencia sobre el CNI se ver¨¢ enfatizado por el hecho de que el control parlamentario parece circunscribirse a ¨¦l y no al resto de miembros de la Comunidad.

Sin embargo, haber colocado formalmente al director del CNI como cabeza de la Comunidad de Inteligencia, como parec¨ªa probable, habr¨ªa provocado muchos recelos al Ministerio del Interior y posiblemente habr¨ªa eclipsado el importante papel que puede llegar a desempe?ar Exteriores en todo el sistema. En este esquema, la Inteligencia militar conjunta podr¨¢ despegar definitivamente tras la civilizaci¨®n del antiguo Cesid y colaborar de forma espec¨ªfica en riesgos no convencionales.

La reforma, sin embargo, no puede difuminar los errores que llevaron al 11-S. Ser¨¢ necesario, por lo tanto, incrementar la coordinaci¨®n entre las distintas ¨¢reas, mejorando los procedimientos de an¨¢lisis y evitando la captaci¨®n masiva de informaci¨®n que despu¨¦s no es procesada. Incorporar las nuevas fuentes de informaci¨®n al proceso de captaci¨®n y an¨¢lisis, articulando una colaboraci¨®n con medios empresariales, acad¨¦micos y otros centros de pensamiento. Por otra parte, una comunidad supone compartir recursos, por lo que deber¨ªan establecerse los mecanismos para que los sistemas de captaci¨®n de se?ales del CNI sean accesibles por los servicios del Ministerio del Interior y la Inteligencia militar. No hay f¨®rmulas perfectas para la cooperaci¨®n que no sea la confianza entre organizaciones democr¨¢ticas, principalmente en los niveles intermedios que es d¨®nde se produce esta colaboraci¨®n.

El mecanismo de control por el cual se ha decantado formalmente el Gobierno ha sido el parlamentario. Posiblemente, el m¨¢s factible considerando las caracter¨ªsticas espa?olas, aunque ya en 1998 el PP sugiri¨® la posibilidad de establecer un comit¨¦ externo, como existen en Canad¨¢ o Portugal. Su papel ser¨¢ claramente el de cortafuegos ante esc¨¢ndalos, pero no el de supervisi¨®n de la actividad cotidiana, como sucede en EE UU, Reino Unido o Alemania. La experiencia comparada demuestra c¨®mo la clave de la eficacia de los sistemas de control no est¨¢ tanto en la naturaleza del ¨®rgano de control, sino en los poderes que tenga y lo cercano que est¨¦ al servicio que controla.

Tampoco parece articularse un mecanismo como es el inspector general en Australia, que permita solicitar amparo a los ciudadanos que crean que sus derechos han sido vulnerados por los Servicios de Inteligencia. Principalmente, cuando los servicios podr¨¢n interceptar comunicaciones y entrar en domicilios con la autorizaci¨®n de un juez ¨²nico y sin posibilidad de recurso. De igual modo, cuestiones de car¨¢cter laboral, que desde la primera legislatura han supuesto un 10% de la actividad de la Comisi¨®n de Defensa, no parecen tener cabida en sus competencias. Importante, sobre todo a medida que el Estatuto de Personal vaya desarroll¨¢ndose.

Todo esto pone de relieve que el peso del control de la nueva Comunidad de Inteligencia recaer¨¢ en el poder pol¨ªtico-administrativo, siendo los propios servicios y sus respectivos ministros responsables los encargados de velar por el cumplimiento de la legalidad. Los diferentes servicios se autorregular¨¢n m¨¢s por estar expuestos ante los otros miembros de la comisi¨®n que por el temor al comit¨¦ parlamentario. La eficiencia s¨ª se podr¨ªa ver mejorada, puesto que la lucha por los recursos ya no tendr¨¢ lugar entre ministerios, sino en el propio seno de la comisi¨®n.

Tras la ca¨ªda del muro algunos pa¨ªses hab¨ªan teorizado sobre la posibilidad de establecer un ¨²nico servicio que afrontara amenazas, que adem¨¢s de tener ahora un campo difuso interior-exterior, rozan el crimen y el acto de guerra; los dos grandes ejes de divisi¨®n de las agencias de Seguridad e Inteligencia. Una potencia media como Espa?a ha adoptado un modelo de Inteligencia sin parang¨®n en el mundo occidental. Aunque la reforma fuera desde hace a?os una deuda pendiente de los pol¨ªticos espa?oles, internacionalmente va a ser contemplada como el primer cambio serio tras el 11-S, y en esos par¨¢metros va a ser medida y analizada.

Esta iniciativa deber¨ªa servir para que Espa?a mostrase las capacidades del 'modelo espa?ol' de Inteligencia y liderase una colaboraci¨®n internacional y una Pol¨ªtica Europea de Inteligencia que no se centrase ¨²nicamente en el terrorismo, sino en la diversidad de amenazas que acechan a los Estados.

A pesar de todos sus defectos, el Cesid estaba considerado antes de su refundaci¨®n entre los ocho mejores Servicios de Inteligencia del mundo. Al Centro Nacional de Inteligencia -como a todo nuevo proyecto que se pone en marcha- habr¨¢ que otorgarle un voto de confianza. La estructura que sucede al Cesid deber¨ªa, por lo tanto, aprovechar la reforma para dejar atr¨¢s viejos lastres, prejuicios y afrontar cambios y liderazgos que son ¨²nicamente posibles en estos momentos fundacionales.

Antonio M. D¨ªaz Fern¨¢ndez es investigador del Instituto Universitario General Guti¨¦rrez Mellado.