?Una Constituci¨®n para Europa?

Acaba de inicar su andadura la Convenci¨®n convocada por el Consejo Europeo de Laeken para examinar las cuestiones esenciales que plantea el futuro desarrollo de la Uni¨®n Europea en el momento crucial en que ¨¦sta se prepara a una ampliaci¨®n sin precedentes con la adhesi¨®n de 10 nuevos Estados miembros. La Declaraci¨®n de Laeken sobre el futuro de la Uni¨®n Europea, adoptada el pasado 15 de diciembre, pone de manifiesto que la Convenci¨®n est¨¢ llamada a preparar respuestas de naturaleza constitucional a esas cuestiones.

Aunque en el pasado ha habido diversos proyectos que han tenido por objeto la idea de una Constituci¨®n europea (por ejemplo, en el marco del Parlamento Europeo, los proyectos Spinelli, de 1984, y Herman, de 1994), el proyecto constitucional que pueda surgir a partir de la declaraci¨®n de Laeken presentar¨¢ la importante novedad de ser el resultado de un proceso iniciado de forma oficial por los gobiernos de los Estados miembros.

Foro: La opini¨®n de los lectores

Para entender el alcance del debate constitucional que ahora se perfila, conviene contrastar sus objetivos con la situaci¨®n actual de la Uni¨®n Europea, en la que los tratados b¨¢sicos que han creado las Comunidades Europeas y la Uni¨®n Europea, y en particular el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (antes Comunidad Econ¨®mica Europea), han sido y son frecuentemente caracterizados como 'constituci¨®n comunitaria', no s¨®lo por buena parte de la doctrina jur¨ªdica, sino tambi¨¦n por el Tribunal de Justicia, que ha calificado al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (Tratado CE) como la 'carta constitucional de una Comunidad de Derecho'.

El sentido de esta caracterizaci¨®n es el de una calificaci¨®n anal¨®gica que resulta leg¨ªtima y ¨²til en la medida en que permite poner de manifiesto que los tratados constitutivos desempe?an la funci¨®n de una constituci¨®n en el sistema jur¨ªdico de la Comunidad y de la Uni¨®n Europea. Esta funci¨®n constitucional tiene distintas manifestaciones, entre las cuales me parece importante subrayar, sin ¨¢nimo de exhaustividad, que los tratados constituyen la norma suprema en la jerarqu¨ªa normativa del sistema, el fundamento de las competencias de la Comunidad -y, por consiguiente, la norma de delimitaci¨®n de competencias entre ¨¦sta y los Estados miembros-, establecen algunos principios fundamentales del ordenamiento comunitario (ciudadan¨ªa de la Uni¨®n, no discriminaci¨®n por raz¨®n de nacionalidad, libertades econ¨®micas fundamentales, etc¨¦tera) y, en definitiva, son la base de un sistema jur¨ªdico que corresponde a las exigencias de un Estado de derecho, lo que permite que la Comunidad Europea pueda ser considerada como una Comunidad de derecho, cuyo poder est¨¢ sometido a l¨ªmites propios de un orden constitucional.

Esta consideraci¨®n funcional de los tratados como constituci¨®n en sentido jur¨ªdico tiene sus limitaciones. No hay que olvidar que se trata de tratados internacionales, que s¨®lo pueden ser modificados con el consentimiento de todos los Estados miembros, lo cual lleva consigo la necesidad de que cualquier modificaci¨®n cualitativa del sistema europeo resulte asumible por cada uno de los sistemas constitucionales de los Estados miembros. Al mismo tiempo, desde el punto de vista pol¨ªtico, la legitimidad de la 'Constituci¨®n' comunitaria no es una legitimidad directa, sino mediata, canalizada a trav¨¦s de los Estados miembros.

?En qu¨¦ medida el debate sobre la Constituci¨®n europea que se perfila ahora va m¨¢s all¨¢, en cuanto a sus objetivos, de la situaci¨®n actualmente existente?

Hay un punto clave sobre el cual no debemos enga?arnos: no se piensa seriamente -al menos a corto y medio plazo- en un objetivo distinto de un tratado constitucional, es decir, un instrumento que, lleve o no el t¨ªtulo de 'Constituci¨®n', seguir¨¢ siendo formalmente un tratado internacional (o un conjunto de tratados internacionales). Desde este punto de vista no hay, pues, grandes novedades.

En cambio es nueva la ambici¨®n de establecer una constituci¨®n en sentido material que, no s¨®lo por su contenido, sino adem¨¢s a trav¨¦s de ciertos elementos simb¨®licos, pueda ser percibida y entendida como tal Constituci¨®n por los ciudadanos europeos y no solamente por los juristas. Entre los elementos simb¨®licos que m¨¢s importancia podr¨ªan tener se encuentra la posible incorporaci¨®n al futuro texto constitucional de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Uni¨®n Europea.

Nuevo es igualmente el m¨¦todo, que por vez primera no ser¨¢, al menos en la fase inicial, el cl¨¢sico m¨¦todo intergubernamental de la conferencia diplom¨¢tica que hasta ahora se ha venido utilizando siempre, sino un m¨¦todo que se aproxima m¨¢s al modelo constituyente: una compuesta por representantes de los gobiernos, de los parlamentos nacionales, del Parlamento Europeo y de la Comisi¨®n, en la que tambi¨¦n estar¨¢n representados los Estados candidatos a la adhesi¨®n. Se trata de un m¨¦todo que ya se ha utilizado anteriormente con bastante ¨¦xito con el objetivo m¨¢s limitado de la elaboraci¨®n de la Carta de los Derechos Fundamentales.

A mi juicio, la novedad del m¨¦todo est¨¢ a la altura de la ambici¨®n proclamada, lo que, por supuesto, no garantiza el ¨¦xito, pero crea condiciones para hacerlo posible al proporcionar al proceso una flexibilidad inicial de la que carece una negociaci¨®n intergubernamental, as¨ª como un grado mayor de transparencia y de legitimidad democr¨¢tica. No es poco.

En lo que al objeto del debate constitucional se refiere, la Declaraci¨®n de Laeken destaca cuatro temas: un mejor reparto y definici¨®n de las competencias en la Uni¨®n Europea, la 'simplificaci¨®n de los instrumentos de la Uni¨®n' (que hace referencia fundamentalmente a la clarificaci¨®n de la tipolog¨ªa de actos de las instituciones), m¨¢s democracia, transparencia y eficiencia en la organizaci¨®n institucional, y el 'camino hacia una Constituci¨®n para los ciudadanos europeos', que hace referencia a la simplificaci¨®n y reorganizaci¨®n de los tratados, a la adopci¨®n de un texto constitucional y a la incorporaci¨®n al mismo de la Carta de los Derechos Fundamentales.

Entre todos estos importantes temas voy a centrarme en el debate sobre el reparto y definici¨®n de las competencias, que tiene car¨¢cter fundamental, ya

que plantea, en definitiva, la cuesti¨®n pol¨ªtica esencial de saber qu¨¦ es lo que pretendemos hacer en com¨²n en el marco de la Uni¨®n Europea y qu¨¦ es lo que queremos hacer por separado en el marco de nuestros Estados miembros o en un marco regional. Naturalmente, no es mi prop¨®sito esbozar una respuesta a esta gran cuesti¨®n. Me limitar¨¦ a observar a t¨ªtulo personal que su planteamiento podr¨ªa estar viciado si se parte de una percepci¨®n err¨®nea de la situaci¨®n actual en lo que al reparto de competencias se refiere. Me refiero a una cr¨ªtica que se oye con cierta frecuencia, especialmente en Alemania, de la supuesta indefinici¨®n existente en este ¨¢mbito y de la consiguiente tendencia a la expansi¨®n incontrolada de las competencias comunitarias. En realidad, las competencias comunitarias ya se encuentran limitadas por los principios de competencia de atribuci¨®n y de subsidiariedad, enunciados con claridad en el art¨ªculo 5 del Tratado CE, cuyo respeto incumbe a las instituciones y est¨¢ garantizado por un control jurisdiccional (a t¨ªtulo de ejemplo puedo recordar que en octubre de 2000 el Tribunal de Justicia anul¨® la Directiva sobre publicidad del tabaco por defecto de competencia de las instituciones comunitarias). Es m¨¢s, existen ¨¢mbitos en los que las competencias atribuidas a la Comunidad son manifiestamente insuficientes, con la consecuencia de que la acci¨®n comunitaria es ineficiente o poco eficiente. Un ejemplo particularmente ilustrativo es el de la acci¨®n exterior, no s¨®lo en el ¨¢mbito de la pol¨ªtica exterior y de seguridad com¨²n, sino tambi¨¦n en materia de pol¨ªtica econ¨®mica exterior, ¨¢mbito en el cual, a mi juicio, lo m¨¢s racional ser¨ªa la extensi¨®n de la competencia exclusiva de la Comunidad.

En definitiva, pienso que el ejercicio de definici¨®n y reparto de competencias deber¨ªa evitar el riesgo de hacer surgir, so pretexto de subsidiariedad, aut¨¦nticas reservas de soberan¨ªa o de renacionalizar sin justificaci¨®n pol¨ªticas comunes, lo que constituir¨ªa un retroceso con respecto al acervo comunitario consolidado. Adem¨¢s, una delimitaci¨®n excesivamente r¨ªgida de las competencias puede establecer barreras intangibles a un proceso de integraci¨®n abierto, din¨¢mico y en muchos aspectos todav¨ªa incompleto.

El resultado del proceso que ahora se inicia puede ser decisivo para nuestro futuro. La Declaraci¨®n Schuman, de 9 de mayo de 1950, hab¨ªa anunciado que 'Europa no se har¨¢ de una vez ni en una obra de conjunto: se har¨¢ gracias a realizaciones concretas, que creen en primer lugar una solidaridad de hecho'. Hasta ahora as¨ª se ha construido Europa: mercado com¨²n, mercado interior, uni¨®n monetaria... Es posible que el debate constitucional actual lleve a la superaci¨®n de este m¨¦todo de integraci¨®n funcional precisando el contenido pol¨ªtico de la 'uni¨®n cada vez m¨¢s estrecha entre los pueblos europeos' evocada en los pre¨¢mbulos de los tratados vigentes. En cualquier caso, sea cual sea su resultado, es evidente que el debate tiene envergadura constitucional.

Gil Carlos Rodr¨ªguez Iglesias es presidente del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.