Uso y abuso del decreto-ley

El abuso de la legislaci¨®n de urgencia ha supuesto siempre un d¨¦ficit e incluso un riesgo para el Estado de derecho. No es un tema nuevo, pero no por ello menos importante. Baste recordar a Hans Kelsen cuando advert¨ªa que 'el control de las ordenanzas de necesidad (el equivalente al decreto-ley) resulta tanto m¨¢s importante desde el momento en que en este campo cualquier violaci¨®n de la Constituci¨®n significa un atentado a la frontera entre las respectivas esferas competenciales del Gobierno y el Parlamento'. Se trata de una advertencia que no puede echarse en saco roto.

A escasos d¨ªas del anuncio de una huelga general por los sindicatos en respuesta al proyecto del Gobierno de reforma del seguro de paro y del establecimiento de una nueva regulaci¨®n de las prestaciones por desempleo, por considerar que recorta los derechos de los trabajadores, abarata el despido y aumenta la precariedad del empleo, el Ejecutivo ha respondido con la aprobaci¨®n del Decreto-Ley 5/2002, de 24 de mayo, de medidas urgentes para la reforma del sistema de protecci¨®n por desempleo y mejora de la ocupabilidad. El uso de la legislaci¨®n de urgencia que la Constituci¨®n pone en manos del Gobierno plantea, en general, la correcci¨®n institucional del empleo reiterado del instrumento del decreto-ley y, en particular, la adecuaci¨®n en este caso de dicha medida a la norma suprema.

Acerca de lo primero, no es ninguna novedad que el decreto-ley ha sido utilizado con una notoria habitualidad por todos los gobiernos democr¨¢ticos en los casi veinticuatro a?os de r¨¦gimen constitucional transcurridos. La excepcionalidad que, de acuerdo con la Constituci¨®n, te¨®ricamente ha de presidir el uso de la legislaci¨®n de urgencia ha sido ignorada con especial reiteraci¨®n desde los gobiernos de la extinta UCD, pasando por los del PSOE, cuya jurisprudencia en la materia -valga la expresi¨®n- ha sido acogida con id¨¦ntico entusiasmo por los gobiernos del PP. Durante la ¨¦gida del partido centrista, la media de decretos-leyes no se alej¨® de los dos por mes; con el PSOE, si bien la media fue inferior, hubo a?os en los que las cifras se dispararon (15 en 1983, 22 en 1993), y en los Gobiernos del PP, tanto con mayor¨ªa relativa como con la actual mayor¨ªa absoluta, el uso ha sido intenso: 29 en 1997, 20 en 1998, 22 en 1999, 9 en 2000, 14 en 2001. Y el que ahora nos ocupa ya es el quinto del a?o. Globalmente, estas cifras ponen de relieve que son excesivos los casos en los que una materia reservada al Parlamento ha sido objeto de regulaci¨®n por el Gobierno. Sobre todo porque en demasiadas ocasiones este ¨²ltimo no ha justificado la extraordinaria y urgente necesidad que le habilita para tomar estas medidas, ante la complacencia de las mayor¨ªas parlamentarias de turno que las han convalidado y la permisividad de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional para controlar la justificaci¨®n del presupuesto de hecho habilitante. La cuesti¨®n no es banal y la advertencia de Kelsen sigue siendo v¨¢lida.

Especialmente respecto del nuevo decreto-ley sobre el seguro de desempleo, que es muestra de una frecuente pr¨¢ctica institucional de los diversos Gobiernos, que en demasiadas ocasiones han hecho de la legislaci¨®n de urgencia m¨¢s un instrumento de acci¨®n pol¨ªtica coyuntural que una v¨ªa para afrontar la resoluci¨®n de problemas que requieren una respuesta inmediata. Qu¨¦ decir, si no, por ejemplo, del Decreto-ley 3/98, por el que se establecieron las nuevas retribuciones de los magistrados del Tribunal Supremo.

En todo caso, en lo que concierne al desempleo, no se olvide que ya con un Gobierno del PSOE se produjo una reforma de las prestaciones de desempleo utilizando este instrumento jur¨ªdico: el Decreto-ley 1/1992, de 3 de abril, de medidas urgentes sobre fomento del empleo y protecci¨®n por desempleo. Por su parte, el nuevo decreto-ley merece una reflexi¨®n sobre dos aspectos centrales que la legislaci¨®n de urgencia ha de cumplir, como son la justificaci¨®n de la medida y del contenido que regula. En ambas cuestiones, su constitucionalidad plantea interrogantes. En cuanto a la primera, la Constituci¨®n prescribe que habr¨¢ de responder a una situaci¨®n de extraordinaria y urgente necesidad. Y en su exposici¨®n de motivos, el decreto-ley la intenta justificar apelando, por un lado, a la cambiante situaci¨®n internacional y la necesidad de incidir en una situaci¨®n de paro todav¨ªa elevada y, por otro, a evitar comportamientos que impidan alcanzar los objetivos previstos en la norma. Se trata de argumentos tan profundamente gen¨¦ricos que hacen muy dif¨ªcil que con estas dos razones pueda justificarse emp¨ªricamente el tipo jur¨ªdico de la medida tomada. Pues Espa?a es uno de los Estados miembros de la Uni¨®n Europea con mayor tasa de poblaci¨®n activa en paro desde su incorporaci¨®n a la entonces CEE, en 1986, por causas que no parece osado atribuir a razones de orden estructural del sistema econ¨®mico que con mayor o menor ¨¦xito ya se han intentado corregir en el pasado. En cuanto a los comportamientos impeditivos que, por lo que parece, pueden identificarse con acciones de fraude al sistema p¨²blico de prestaciones por desempleo, aun siendo ¨¦ste porcentualmente bajo, la actual legislaci¨®n laboral de car¨¢cter sancionador ya prev¨¦ instrumentos para impedirlo.

En fin, desde un punto de vista constitucional, la relaci¨®n de causalidad entre los motivos arg¨¹idos y la medida tomada aparece, digamos, como muy lejana, incluso m¨¢s bien remota. Es cierto, no obstante, que la jurisprudencia constitucional es muy generosa con el Ejecutivo en cuanto a la valoraci¨®n del presupuesto de hecho habilitante, puesto que -dice el Tribunal desde su STC 111/83- 'no puede pronunciarse a favor de una concreta medida, sino valorar la constitucionalidad de la elegida; si atendiera a aquella pretensi¨®n se trasladar¨ªa a ¨¦l una responsabilidad que no corresponde a su funci¨®n, y entra?ar¨ªa una injerencia en una decisi¨®n pol¨ªtica que s¨®lo al Gobierno, con el control parlamentario, corresponde'. Sin embargo, a pesar de esta autolimitaci¨®n que el Tribunal se impone, de ese rechazo a entrar a valorar las zonas de penumbra en las que prevalece la decisi¨®n de oportunidad pol¨ªtica, nada impide que el control de la constitucionalidad de un decreto-ley abarque tambi¨¦n al juicio de razonabilidad y proporcionalidad del instrumento jur¨ªdico elegido para hacer frente a la situaci¨®n de hecho descrita. No se olvide, en este sentido, que desde instancias gubernamentales se afirmaba que esta nueva legislaci¨®n pod¨ªa entrar en vigor el a?o pr¨®ximo, seguramente, a la luz de la negociaci¨®n con los sindicatos. Fracasada ¨¦sta, no parece que hubiese impedimentos para que el Gobierno promoviese su reforma a trav¨¦s de una ley formal de las Cortes Generales. En este punto, pues, es razonable plantearse la constitucionalidad del decreto-ley por una falta de proporcionalidad de la medida adoptada.

La segunda cuesti¨®n se refiere al contenido. A este respecto, la Constituci¨®n establece que el decreto-ley no podr¨¢ afectar a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos. La jurisprudencia constitucional ha consolidado la interpretaci¨®n seg¨²n la cual afectar es equivalente a la prohibici¨®n de que a trav¨¦s de la legislaci¨®n de urgencia se regule el r¨¦gimen general de los derechos, lo que no impide que pueda afectarlos de forma singular. Pues bien, el Decreto-ley 5/2002, que es una norma especialmente extensa, supone la modificaci¨®n de cuatro importantes leyes: Estatuto de los Trabajadores, Ley de Procedimiento Laboral, Ley de Seguridad Social y Ley de Infracciones en el Orden Social. Se trata de una modificaci¨®n sustantiva que incide sobre el r¨¦gimen de derechos de los trabajadores reconocidos en la Constituci¨®n, especialmente relacionados con las situaciones derivadas de un despido laboral (derecho al trabajo, art. 35) y el derecho a la prestaci¨®n por desempleo, as¨ª como derechos y deberes de empresarios y trabajadores al respecto reconocidos por ley (art. 41). En ambos casos no estamos ya ante principios rectores de la pol¨ªtica social y econ¨®mica, sino ante derechos sociales que, como bien ha estudiado la profesora Ana Carmona, limitan materialmente el contenido de los decretos-leyes. En este sentido, el Decreto-ley 5/2002, al establecer una reforma que afecta con car¨¢cter general a derechos y deberes, se excede de los l¨ªmites constitucionales a la legislaci¨®n de urgencia.

Marc Carrillo es catedr¨¢tico de Derecho Constitucional de la Universidad Pompeu Fabra.