?Es necesario reformar el Pacto de Estabilidad?

El Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) se ha introducido para tener un instrumento legal que autolimite el margen de maniobra de las autoridades fiscales ya que, por un lado, como han demostrado los estudios sobre la econom¨ªa pol¨ªtica de las decisiones de pol¨ªtica fiscal, de Alberto Alesina y Roberto Perotti, entre otros, estas suelen encontrarse muy constre?idas por necesidades electorales y compromisos pol¨ªticos y tienden a menudo a apartarse de toda prudencia fiscal y, por otro, los mercados financieros, incomprensiblemente, no disciplinan adecuadamente a los pa¨ªses miembros de la Uni¨®n Monetaria con mayores d¨¦ficit y mayor deuda. De hecho, a la entrada en vigor del pacto, ya se hab¨ªa llegado, en el conjunto de la zona euro, a una situaci¨®n de excesivo nivel de deuda en porcentaje del producto que hac¨ªa inviable el juego de los llamados 'estabilizadores autom¨¢ticos fiscales' (menores ingresos presupuestarios derivados de una menor recaudaci¨®n de los impuestos sobre la renta de sociedades por menores beneficios y sobre la renta de las personas f¨ªsicas, por menores salarios o por estar desempleados as¨ª como de impuestos indirectos por menor actividad econ¨®mica) y la estabilidad presupuestaria necesaria para que la UM funcionase eficientemente. Lo contrario acontece en los periodos expansivos. Sin embargo, desde un principio, el PEC ha estado sometido a fuertes cr¨ªticas por los economistas expertos en pol¨ªtica fiscal.

El PEC ha estado sometido a fuertes cr¨ªticas por los expertos en pol¨ªtica fiscal

Los mercados prefieren un marco de disciplina fiscal que sea m¨¢s cre¨ªble que el del PEC

En primer lugar, porque entienden que el PEC presupone que la pol¨ªtica fiscal no sirve para estabilizar la actividad econ¨®mica. Su base argumental parece ser la misma que ha utilizado Robert Barro al recuperar la teor¨ªa de la 'equivalencia Ricardiana'. Por un lado, si el Estado aumenta su endeudamiento empujar¨¢ hacia arriba los tipos de inter¨¦s a largo plazo y no conseguir¨¢ animar la demanda interna, ya que, al aumentar los tipos, se produce un efecto de desplazamiento (crowding out) de la inversi¨®n privada, que compensa el aumento del gasto p¨²blico. Por otro lado, conforme aumenta la deuda p¨²blica, las familias esperan que los impuestos aumenten en el futuro para poder pagarla y deciden ahorrar m¨¢s en lugar de consumir.

La realidad es que, cuando Barro expuso dicha teor¨ªa, los vol¨²menes de deuda p¨²blica de los pa¨ªses de la OCDE hab¨ªan alcanzado unos niveles tales en t¨¦rminos de PIB que los hac¨ªan insostenibles. Posteriormente, la evidencia emp¨ªrica lleg¨® a demostrar que, en este contexto, algunas contracciones fiscales hab¨ªan producido un efecto expansivo, corroborando 'la equivalencia Ricardiana'.

Sin embargo, tras la ¨²ltima d¨¦cada de bonanza econ¨®mica, la deuda y los d¨¦ficit p¨²blicos, en porcentaje del PIB, se encontraban en niveles aceptables, con lo que muchos expertos cre¨ªan que la pol¨ªtica fiscal volv¨ªa a tener un mayor margen de maniobra. Prueba de ello, es que un estudio de la OCDE, sobre la d¨¦cada de los noventa, muestra que los estabilizadores autom¨¢ticos han surtido efectos y han reducido las fluctuaciones econ¨®micas un 25% de media y, en algunos pa¨ªses con mayor sector p¨²blico, han llegado a reducirlas un 50%.

La segunda cr¨ªtica que se ha hecho al PEC es que, aunque casi todos los economistas est¨¢n de acuerdo en que los d¨¦ficit p¨²blicos deben de tender a cero a lo largo del ciclo, no est¨¢n en absoluto de acuerdo en que no se permita que los 'estabilizadores autom¨¢ticos' funcionen adecuadamente en las etapas de expansi¨®n y de recesi¨®n para intentar estabilizarlo. Es decir, que en las etapas de expansi¨®n ¨¦stos deben de lograr un super¨¢vit en el presupuesto, pero que en las etapas de recesi¨®n deben de amortiguarlas haciendo que el presupuesto arroje un d¨¦ficit. En este sentido, queda claro que el PEC o, mejor dicho, un acuerdo pol¨ªtico a?adido posteriormente (ya que el PEC no habla para nada de d¨¦ficit cero, sino s¨®lo de d¨¦ficit excesivo) tiene un claro sesgo proc¨ªclico, ya que impone un d¨¦ficit cero a una fecha determinada sin tener en cuenta la fase del ciclo en la que se encuentran los pa¨ªses. Si un pa¨ªs miembro se encuentra en recesi¨®n y los dem¨¢s no lo est¨¢n, su banco central no puede bajar los tipos de inter¨¦s porque esta decisi¨®n la toma el Banco Central Europeo para el conjunto de la zona euro, con lo que es fundamental que puedan funcionar sus 'estabilizadores autom¨¢ticos' para evitar que la recesi¨®n se agudice. Es decir, la UM hace necesario que los pa¨ªses individualmente tengan una cierta flexibilidad fiscal y no se encuentren maniatados por el PEC para conseguir presupuestos equilibrados en situaciones individuales de recesi¨®n o fuerte desaceleraci¨®n, como es el caso de Portugal o de Alemania, que, si no fueran miembros del euro, sus bancos centrales habr¨ªan reducido los tipos en mayor medida de los que ha establecido el BCE. Sin embargo, este argumento perder¨¢ valor cuando la creciente integraci¨®n de los pa¨ªses miembros termine por unificar su comportamiento c¨ªclico.

En este contexto, el PEC se considera, adem¨¢s, como demasiado r¨ªgido, ya que impone un l¨ªmite de d¨¦ficit presupuestario del 3% del PIB sin tener la gravedad de la recesi¨®n en que se encuentran los pa¨ªses miembros y, adem¨¢s, impone multas de hasta el 0,5% del PIB, si se sobrepasa dicho l¨ªmite, con lo que hace que la recesi¨®n pueda llegar a ser m¨¢s dura todav¨ªa si no depende de 'circunstancias excepcionales y temporales' como se?ala el PEC, sino de encontrarse en una fase recesiva normal del ciclo. Por otro lado, como los estatutos del BCE, a diferencia de otros bancos centrales como el de EE UU, s¨®lo establecen como objetivo la estabilidad de precios y no el crecimiento o el desempleo a lo largo del ciclo, y, adem¨¢s, su objetivo se ha establecido en el 2% de la inflaci¨®n nominal armonizada y no de la inflaci¨®n subyacente, la rigidez del BCE en situaciones de recesi¨®n derivada, por ejemplo, de un aumento r¨¢pido de los precios del petr¨®leo, que tiende a producir, al mismo tiempo, inflaci¨®n y recesi¨®n, puede ser todav¨ªa mayor, aunque hay que reconocer que no ha sido el caso hasta la fecha.

Finalmente, no se tiene en cuenta la composici¨®n del gasto p¨²blico a la hora de establecer los l¨ªmites presupuestarios, ya que no es lo mismo tener un d¨¦ficit por haber aumentado la inversi¨®n en capital humano o en infraestructuras que por haber incrementado el gasto corriente. Una sencilla regla, como la del Reino Unido, que establece que todo gasto p¨²blico debe de financiarse con impuestos, salvo que sea de inversi¨®n, en cuyo caso podr¨¢ financiarse con deuda, ser¨ªa suficiente para resolver este problema.

Teniendo en cuenta estos problemas, la reciente decisi¨®n de la Comisi¨®n Europea de atrasar dos a?os, hasta 2006, el objetivo del PEC de conseguir el d¨¦ficit cero, parece acertada y ha sido bien acogida por los mercados. As¨ª se evita que los pa¨ªses centrales del euro, como Alemania (parad¨®jicamente, el principal impulsor del PEC), Francia e Italia, dejen de cumplir el objetivo del PEC y que este termine por perder su reputaci¨®n y credibilidad. Ahora bien, ?es suficiente con retrasarlo o es preferible, como proponen muchos expertos, aprovechar este retraso para modificarlo y hacerlo m¨¢s flexible para que pueda acomodarse a la situaci¨®n c¨ªclica?

Una propuesta interesante es la que hace David Walton para poder conseguir una mejora notable de la flexibilidad del PEC sin necesidad de modificar ni el Tratado de la UM ni la letra de lo establecido por el PEC. Bastar¨ªa con que la Comisi¨®n Europea, el Consejo de Ministros de Econom¨ªa (Ecofin) y el BCE se pusieran de acuerdo en una interpretaci¨®n m¨¢s econ¨®mica y menos legalista de lo que significa una posici¨®n presupuestaria 'cercana al equilibrio' que podr¨ªa verse reforzada con una ligera revisi¨®n del c¨®digo de conducta del Ecofin que estableciera que los Estados miembros deben de converger a medio plazo hacia una posici¨®n presupuestaria consistente con el objetivo de alcanzar un nivel de deuda sostenible que reduzca significativamente los niveles de deuda en porcentaje del PIB y que prepare la situaci¨®n fiscal para el aumento de los costes presupuestarios derivados del creciente envejecimiento de la poblaci¨®n europea.

Las dos sencillas reformas que propone Walton son las siguientes: en primer lugar, el PEC deber¨ªa de dar un mayor ¨¦nfasis a la posici¨®n presupuestaria a medio plazo necesaria para que cada pa¨ªs alcance un nivel de deuda sostenible, es decir, por debajo del 60% del PIB, frente al 69,2% actual, lo que supondr¨ªa reducir los actuales niveles de deuda y, adem¨¢s, tener en cuenta las tendencias demogr¨¢ficas de envejecimiento de la poblaci¨®n. Dicha posici¨®n ser¨ªa diferente para cada pa¨ªs de acuerdo con su nivel de deuda actual en porcentaje de PIB. Para el conjunto de los pa¨ªses del euro significar¨ªa alcanzar un objetivo de un d¨¦ficit presupuestario estructural a medio plazo de alrededor del 1,5% del PIB. Este objetivo supondr¨ªa un equilibrio presupuestario a medio plazo para los pa¨ªses m¨¢s endeudados, como B¨¦lgica, Italia y Grecia, un d¨¦ficit del 1,5% para Alemania y del 2% para Francia, Espa?a, Portugal, Austria, Finlandia, Luxemburgo y Holanda.

En segundo lugar, el PEC deber¨ªa de permitir que los d¨¦ficit presupuestarios pudieran superar el 3% del PIB cuando responden a situaciones c¨ªclicas, no como ahora que s¨®lo se permiten en caso de 'circunstancias excepcionales y temporales y siempre que el d¨¦ficit estructural se mantenga por debajo del 3% del PIB', para as¨ª evitar que los pa¨ªses tengan que reducir sus d¨¦ficit durante las recesiones.

En la actualidad se considera por el PEC que una 'circunstancia excepcional' se da cuando el PIB cae un 0,75% en un a?o determinado y, sin embargo, ser¨ªa mucho m¨¢s adecuado redefinirla como una situaci¨®n en la que el PIB se encuentra, por ejemplo, de dos puntos porcentuales por debajo de su crecimiento potencial. De hecho, esta reforma est¨¢ totalmente de acuerdo con el c¨®digo de conducta acordado por el Ecofin en julio de 2001, que establece: 'Conviene utilizar la medida de los equilibrios presupuestarios ajustados por la situaci¨®n c¨ªclica, adem¨¢s de los nominales, para determinar la posici¨®n presupuestaria establecida en el PEC'. Eso significa que ahora los pa¨ªses miembros aceptar¨ªan que los d¨¦ficit presupuestarios puedan aumentar cuando la tasa de crecimiento se encuentre por debajo de la potencial o de tendencia. Para ello, los pa¨ªses miembros han acordado adoptar una metodolog¨ªa com¨²n para calcular los llamados output gaps, que no son otra cosa que las diferencias, por encima o por debajo, del crecimiento actual respecto del crecimiento potencial de cada pa¨ªs, y que la Comisi¨®n va a utilizarla en sus an¨¢lisis de los programas de estabilidad y convergencia a partir de este pr¨®ximo invierno.

Tanto los mercados financieros como los pa¨ªses miembros prefieren disponer de un marco de disciplina fiscal que sea m¨¢s cre¨ªble a largo plazo que el establecido en el PEC que, de no haber sido retrasado por acuerdo entre los pa¨ªses miembros y la Comisi¨®n, hubiera perdido toda credibilidad y, por tanto, no tendr¨ªa ninguna eficacia de cara al futuro. Lo m¨¢s dif¨ªcil de estas dos reformas no va a ser poder convencer a los pa¨ªses miembros o la Comisi¨®n de su mayor eficacia, sino conseguir que lo acepte el BCE, que ha sido un importante impulsor de la rigidez del PEC, para as¨ª tener mayor margen de maniobra en la pol¨ªtica monetaria. En todo caso, la decisi¨®n de retrasar el objetivo al 2006 va a poner a prueba la coordinaci¨®n impl¨ªcita de las pol¨ªticas monetaria y la fiscal en el seno del euro y no ser¨ªa conveniente que el BCE, a consecuencia de este retraso, endureciese la pol¨ªtica monetaria haciendo m¨¢s dif¨ªcil la necesaria recuperaci¨®n de la econom¨ªa europea, algo que chocar¨ªa con el comportamiento altamente pragm¨¢tico y flexible que ha demostrado en sus m¨¢s de tres a?os y medio de existencia.

Finalmente, existen otros economistas, como Charles Wyplosz, que piden reformas de mayor calado ya que piensan que, a largo plazo, no es suficiente con una ligera modificaci¨®n de las reglas por las que se rige el PEC, sino que es mejor tener, en cada pa¨ªs miembro de la UM, una instituci¨®n independiente que se encargue de disciplinar la pol¨ªtica fiscal, de forma similar a como hacen los bancos centrales en la pol¨ªtica monetaria. Es decir, delegar en unos expertos reconocidos e independientes, a resguardo de cualquier influencia pol¨ªtica, que establezcan los techos cuantitativos, las reglas de juego y que ejerzan sus conocimientos y buen criterio para conseguir la mezcla adecuada de restricci¨®n y flexibilidad fiscal a lo largo del ciclo.

Guillermo de la Dehesa es presidente del Centre for Economic Policy Research (CEPR).