La innovaci¨®n pol¨ªtica europea

El debate sobre el futuro de Europa ha dado ya el fruto de que se est¨¦ elaborando una Constituci¨®n para la Uni¨®n Europea. Supone una innovaci¨®n en cuanto al alcance del debate -federal-, la finalidad -la gesti¨®n de la globalizaci¨®n-, el m¨¦todo -la Convenci¨®n- y el resultado: una Constituci¨®n para Europa. Adem¨¢s, por vez primera la discusi¨®n oficial es, en parte, simult¨¢nea a la que se produce en la calle, y ¨¦sta influye sobre aqu¨¦lla.

El debate se inici¨® con la propuesta del ministro de Asuntos Exteriores alem¨¢n, Joschka Fischer, quien en la Universidad Humboldt de Berl¨ªn, en mayo de 2000, plante¨® la necesidad de dise?ar la finalidad del proyecto europeo en nuevos t¨¦rminos y propuso que se redactase una Constituci¨®n. Esta propuesta gener¨® una fuerte pol¨¦mica en los principales medios de comunicaci¨®n europeos. En los siguientes meses numerosos mandatarios europeos -Chirac, Schr?der, Amato, Jospin, Ciampi, Blair, Aznar, entre otros- recog¨ªan el testigo y hac¨ªan p¨²blica su visi¨®n de la Europa del futuro. De esas contribuciones se perfilaron los dos principales modelos de la Uni¨®n federal del futuro: la Federaci¨®n de Estados-naci¨®n propugnada por los franceses frente a la Uni¨®n Federal de los alemanes.

Lo relevante es que desde el inicio del debate se ha retenido la noci¨®n de Federaci¨®n por parte de algunos gobiernos, aunque con distinto alcance. Y se ha aceptado de forma generalizada la noci¨®n de Constituci¨®n. ?Por qu¨¦ de repente ha cambiado tanto el escenario pol¨ªtico europeo? A mi juicio, al menos por cinco razones: el agotamiento del m¨¦todo comunitario de los peque?os pasos, la inadecuaci¨®n del m¨¦todo diplom¨¢tico de reforma de los Tratados, la inminencia de la ampliaci¨®n, los riesgos y posibilidades de la sociedad internacional de la globalizaci¨®n, como el 11 de Septiembre, y el efecto federalizante y federalizador de la consecuci¨®n de la Uni¨®n Econ¨®mica y Monetaria.

El Consejo Europeo adopt¨® en Laeken una Declaraci¨®n que fijaba el ¨¢mbito y el m¨¦todo de la reforma. Eligi¨® un proceso de revisi¨®n diferente, que algunos entendemos como "constituyente", consistente en plantear a una Convenci¨®n el estudio de las cuestiones necesitadas de reforma de la construcci¨®n europea. Lo hizo a trav¨¦s de unas 65 preguntas que fijaban la agenda de la reforma. La novedad estriba en que por vez primera en la construcci¨®n europea se propone una reforma de conjunto, considerando las mismas bases y m¨¦todos del sistema. Esto es, se abri¨® la puerta a una refundaci¨®n del proceso. La Declaraci¨®n de Laeken presenta la novedad de encargar la preparaci¨®n de la reforma a una Convenci¨®n que re¨²ne a representantes de las dos legitimidades europeas, Estados y ciudadanos, en estrecho contacto con la sociedad civil, con la misi¨®n de avanzar en "el camino hacia una Constituci¨®n de los ciudadanos europeos".

La Declaraci¨®n de Laeken supone, ante todo, el plantearse el "para qu¨¦" de la Constituci¨®n Federal que alumbre una Europa fuerte en el mundo. Esa finalidad es jugar un papel importante en la sociedad internacional de la globalizaci¨®n, erigirse en una alternativa a la misma desde la visi¨®n europea de la regulaci¨®n internacional y la sumisi¨®n a marcos multilaterales. En suma: Europa debe asumir su responsabilidad en la gesti¨®n de la globalizaci¨®n.

La Convenci¨®n re¨²ne las legitimidades europea y estatal, las instituciones comunes (Parlamento y Comisi¨®n), los Gobiernos de los Estados miembros y los Parlamentos nacionales. Cuenta, adem¨¢s, con observadores del Comit¨¦ Econ¨®mico y Social, el Comit¨¦ de las Regiones y el Defensor del Pueblo y trabaja en estrecho contacto con el Foro de la Sociedad Civil. De hecho participan el doble de convencionales, ya que los suplentes han adquirido el mismo estatuto.

La Convenci¨®n trabaja en una l¨®gica post-ampliaci¨®n, toda vez que los Estados candidatos a la ampliaci¨®n, incluida Turqu¨ªa, participan en la misma, de hecho en pr¨¢ctica igualdad de condiciones que los Estados miembros. Presenta una naturaleza h¨ªbrida, con coraz¨®n (impulso) de Parlamento y cabeza (decisi¨®n) de Conferencia Intergubernamental, esto es, con aspiraciones mayoritarias de lograr una refundaci¨®n federal de la Uni¨®n aunque con el l¨ªmite de lograr el consenso de los Estados miembros.

De esta naturaleza h¨ªbrida, parlamentaria e intergubernamental se va a derivar su producto, un Tratado constitucional, esto es, un h¨ªbrido de Tratado internacional y de Constituci¨®n de una entidad pol¨ªtica, que responder¨¢ al modelo de integraci¨®n europea, el federalismo intergubernamental. Posiblemente a¨²n no se trate de la Constituci¨®n definitiva de la Federaci¨®n Europea propuesta por Schuman, sino de una especie de ley para la reforma pol¨ªtica, que facilitar¨¢ el camino a la adopci¨®n de un texto m¨¢s duradero.

Dentro de la Convenci¨®n se constata ya un consenso impl¨ªcito entre todos los actores. Est¨¢n de acuerdo en que se van a poner de acuerdo, es decir, existe la voluntad pol¨ªtica de llegar a un texto por consenso. El 28 de octubre el Presidium presentaba el anteproyecto de Tratado Constitucional, primera expresi¨®n de ese acuerdo, un esquema de articulado a¨²n sin contenido que servir¨¢ de marco para los futuros debates.

El federalismo intergubernamental inspira el esqueleto de Tratado, ya que es el punto de encuentro entre federalismo e intergubernamentalismo, reflejando la doble naturaleza de la construcci¨®n europea y de la Convenci¨®n. Establece expl¨ªcitamente que las pol¨ªticas comunes habr¨¢n de ser gestionadas conforme a la "f¨®rmula federal" en su art¨ªculo 1. El esqueleto cuenta con el apoyo del eje francoalem¨¢n, la sociedad civil, el Parlamento y la Comisi¨®n, y genera recelos entre los brit¨¢nicos y algunos de los n¨®rdicos. De todas maneras, no se puede menospreciar a¨²n el poder de los Estados en cuyas manos sigue estando la llave de la reforma, a trav¨¦s de la CIG.

Lo que le falta al esqueleto para que tome forma de cuerpo es el debate pol¨ªtico pendiente en el seno de la Convenci¨®n en los meses que le restan de trabajo, y que conformar¨¢n el Tratado que hay que tener listo para el verano de 2003. Entendemos que el esqueleto regula un federalismo asim¨¦trico porque unos Estados tienen naturaleza pol¨ªtica unitaria y otros compuesta, y porque no todos van a participar en las mismas pol¨ªticas. Como contribuci¨®n a ese debate, el 5 de diciembre se hac¨ªa p¨²blico desde la Comisi¨®n un proyecto de Constituci¨®n Europea -denominada en argot "Pen¨¦lope"-, heredera de las tesis de la izquierda federalista de Delors. Se pretende con ello demostrar que con la estructura del esqueleto es posible redactar una Constituci¨®n federal para Europa.

Los debates de fondo pendientes son los consustanciales a todo proceso constituyente, que tendr¨¢n que superarse a trav¨¦s de propuestas concretas en un texto articulado de Constituci¨®n. Esto es posible gracias a lo mucho que ha avanzado al d¨ªa de hoy la Convenci¨®n, que ya ha consensuado cuestiones como la redacci¨®n de una Constituci¨®n, la incorporaci¨®n de la Carta, la eliminaci¨®n de los pilares y de las Comunidades, el desarrollo del Derecho Comunitario y la no renacionalizaci¨®n ni involuci¨®n en lo ya logrado.

Los cuatro debates tienen relaci¨®n con el alcance federal o intergubernamental, lo que se reflejar¨¢ en su arquitectura institucional; el modelo, social o liberal; la finalidad y la dimensi¨®n de la pol¨ªtica exterior y la posibilidad de las dos velocidades. Una valoraci¨®n personal quiz¨¢s exagerada es que coincide el modelo, el m¨¦todo, la dimensi¨®n exterior, la primera velocidad y el refuerzo del sistema institucional. Esto es, los cuatro debates se encuentran estrechamente vinculados: los que quieren m¨¢s Europa, defienden una Europa m¨¢s social, tienen prisa y est¨¢n en la primera velocidad, propugnan m¨¢s pol¨ªtica exterior de responsabilidad y defienden el reforzamiento de la Comisi¨®n y del Parlamento. Me pregunto cu¨¢l es la opini¨®n de nuestros convencionales al respecto.

En las ¨²ltimas semanas se ha producido una revitalizaci¨®n del eje francoalem¨¢n en casi todos los asuntos y un consecuente debilitamiento de la alianza francobrit¨¢nica. Esta separaci¨®n de los brit¨¢nicos del n¨²cleo duro de la construcci¨®n europea es un inconveniente que va a tener la ventaja de clarificar las posiciones y hacer que los m¨¢s lentos no marquen el paso. Adem¨¢s debilita el eje brit¨¢nico-italiano-espa?ol. Al inicio de sus trabajos, la Convenci¨®n ya se plante¨® la posibilidad de redactar uno o dos proyectos e instaurar las dos velocidades, que ya existen en algunas materias. En este caso, ser¨ªa la primera vez que aparecieran en el nivel constitucional para permitir a cada Estado avanzar a su propio ritmo. Esta f¨®rmula garantiza el progreso por lo menos con un grupo de pa¨ªses. Y tiene la ventaja de no dificultar los avances, ya que frenar es gratis pero estar en el pelot¨®n de los torpes tiene su coste pol¨ªtico.

Francisco Aldecoa Luzarraga es decano de la Facultad de Ciencias Pol¨ªticas y Sociolog¨ªa de la Universidad Complutense de Madrid.