Los problemas de descentralizar las pensiones

En su sentencia 239/2002, de 11 de diciembre, el Tribunal Constitucional ha confirmado la validez de las ayudas complementarias a las pensiones no contributivas de vejez e invalidez establecidas en los Decretos 284/1998 y 64/1999 de la Junta de Andaluc¨ªa, desestimando el recurso planteado por la Administraci¨®n Central al respecto. La publicaci¨®n de esta sentencia ha puesto de nuevo sobre la mesa el debate en torno a la descentralizaci¨®n territorial del sistema de pensiones y la coherencia del sistema general de garant¨ªa de rentas en Espa?a.

Hace pocos meses, en el manifiesto Nuestro compromiso con la paz y la solidaridad, presentado por el lehendakari Ibarretxe, se afirmaba que "resulta fundamental asumir la gesti¨®n del r¨¦gimen econ¨®mico de la Seguridad Social para desarrollar en toda su extensi¨®n un verdadero modelo integrado y universal de protecci¨®n social en Euskadi" y que para alcanzar tales objetivos "se proceder¨¢ a desarrollar una normativa propia en esta materia". La Generalitat de Catalu?a ha anunciado la intenci¨®n de establecer un complemento de las pensiones de viudedad, mientras que el Gobierno balear y el de La Rioja han propuesto la aplicaci¨®n de un procedimiento similar al de la Junta de Andaluc¨ªa para complementar las pensiones no contributivas.

Si la relaci¨®n cotizantes- pensionistas cayera m¨¢s, algunas CC AA no podr¨ªan sostener el pago

Parece claro que nada mejorar¨¢ en el caso de la descentralizaci¨®n de las pensiones

Aunque existen diferencias notables entre la propuesta vasca y el resto de iniciativas, siendo la principal que estas ¨²ltimas se refieren mayoritariamente al ¨¢mbito no contributivo, reconocido por la Constituci¨®n como competencia atribuible a las comunidades aut¨®nomas, todas han recibido severas cr¨ªticas desde los sectores que plantean que la ruptura de la Caja ?nica de la Seguridad Social es el camino m¨¢s r¨¢pido para acabar con uno de los elementos clave de solidaridad del actual Estado de bienestar espa?ol. Centrando el debate en el caso concreto de la posible descentralizaci¨®n de las pensiones, las implicaciones sociales y pol¨ªticas de esta opci¨®n son tan relevantes que puede ser interesante una reflexi¨®n sobre las ganancias o p¨¦rdidas de eficiencia y equidad que podr¨ªan generar las propuestas citadas.

Desde la perspectiva del federalismo fiscal, la descentralizaci¨®n de las pensiones se puede defender por el deseo de aumentar la racionalidad interna de los sistemas de garant¨ªa de rentas, como se argumenta en el documento vasco, y, adem¨¢s, por la superior capacidad de un modelo descentralizado para dar respuesta a las preferencias de los ciudadanos en cada territorio y para afrontar con mayor rapidez problemas que puedan plantearse.

El argumento fundamental a favor de mantener centralizado el sistema de pensiones, desde el punto de vista de la eficiencia, es la tendencia de los mercados de seguros hacia la concentraci¨®n, ante la existencia de rendimientos crecientes de escala, dadas las mayores posibilidades de calcular probabilidades de materializaci¨®n de riesgos en colectivos grandes que en peque?os, y el ahorro de costes fijos de gesti¨®n. Estas ventajas de las grandes entidades privadas se pueden extrapolar al sector p¨²blico. Un sistema centralizado deber¨ªa ser m¨¢s eficiente que otro fragmentado.

Otro factor a favor de una organizaci¨®n centralizada es la existencia de riesgos "sociales", ante los que los individuos o los colectivos peque?os tienen una menor capacidad de protecci¨®n. Se entiende que el Estado tiene un margen de maniobra superior para responder a los riesgos sociales por su mayor capacidad de recaudaci¨®n impositiva y de endeudamiento. Algunos riesgos sociales, adem¨¢s, pueden concentrarse en un ¨²nico territorio y ¨¦ste puede tener grandes dificultades para hacerles frente por s¨ª s¨®lo. Imaginemos, por ejemplo, que Asturias hubiera tenido que financiar con sus medios el gasto de Seguridad Social provocado por la reconversi¨®n industrial, o que Galicia tuviera que hacer frente a las consecuencias del desastre del Prestige.

Por otra parte, en el caso de que los entes subcentrales tuvieran capacidad para establecer los tipos de cotizaci¨®n de trabajadores y empresas, podr¨ªa producirse un proceso de competencia fiscal para atraer inversiones hacia una determinada comunidad aut¨®noma, de modo que se acabar¨ªan generando importantes distorsiones sobre las decisiones econ¨®micas de localizaci¨®n del capital productivo.

Desde consideraciones de justicia social, los argumentos relacionados con la equidad horizontal plantean algunos problemas adicionales en relaci¨®n con la descentralizaci¨®n. Para preservar ese principio resulta obligado que sujetos que han realizado un esfuerzo de cotizaci¨®n similar reciban una pensi¨®n semejante. No hay que olvidar, adem¨¢s, que las pensiones muestran una gran capacidad para mitigar las diferencias interregionales de renta, ya que los territorios m¨¢s ricos tienden a tener, como consecuencia de su mayor dinamismo, una mejor relaci¨®n cotizantes-pensionistas que los m¨¢s pobres. El aumento de las diferencias en la estructura de la poblaci¨®n y el diferente dinamismo demogr¨¢fico de cada territorio introduce la necesidad de poner en marcha actuaciones compensadoras si se quiere mantener una cobertura similar de las necesidades sociales en las distintas regiones. Por otra parte, en un sistema de reparto que se descentralizara, ser¨ªa necesario tener en cuenta el fen¨®meno de las migraciones, que pueden distorsionar las relaciones cotizantes-pensionistas de las distintas comunidades. En todo caso, parece claro que los costes se elevar¨ªan notablemente en un sistema descentralizado.

Descendiendo del plano te¨®rico a la realidad del sistema de pensiones, hay que tener en cuenta diversos elementos. El primer factor es la ausencia de un patr¨®n com¨²n de crecimiento de los beneficiarios en las distintas regiones. El crecimiento acumulado anual del n¨²mero de pensiones es muy superior en Madrid y el Pa¨ªs Vasco (m¨¢s del 3,5% los ¨²ltimos 15 a?os) que el de regiones como Baleares y Murcia (por debajo del 1%). En segundo lugar, a pesar del car¨¢cter centralizado del actual sistema, las diferencias en el importe medio de las cuant¨ªas son notables (un 26% por encima de la media en el Pa¨ªs Vasco y casi 20% por debajo en Galicia). La dispersi¨®n ha aumentado considerablemente en los ¨²ltimos 10 a?os.

Las diferencias entre comunidades se explican por el distinto nivel econ¨®mico, pues existe una clara correlaci¨®n entre el valor a?adido bruto per c¨¢pita y la pensi¨®n media, y por el diferente peso relativo de los diversos reg¨ªmenes y la existencia hist¨®rica de fuertes disparidades en las cuant¨ªas de las pensiones garantizadas por los mismos. Las pensiones medias del r¨¦gimen especial del carb¨®n y del r¨¦gimen general son, respectivamente, cerca de un 80% y un 20% m¨¢s altas que la media, mientras que los reg¨ªmenes de aut¨®nomos, agrario y del hogar son casi un 30% inferiores. Parecer¨ªa necesario, en consecuencia, tratar de reforzar la coherencia interna del sistema, con car¨¢cter previo a cualquier propuesta de trasvase de competencias.

El argumento decisivo es, a nuestro juicio, la dif¨ªcil sostenibilidad del sistema de pensiones en algunas regiones ante un hipot¨¦tico escenario de descentralizaci¨®n. En los sistemas de reparto, las cotizaciones actuales financian las prestaciones de los que hoy cobran las pensiones. La descentralizaci¨®n de la gesti¨®n significar¨ªa que las regiones cobraran las cotizaciones y pagaran las pensiones dentro de su territorio. Esta posibilidad abre interrogantes, como la colocaci¨®n del excedente de las cotizaciones y la necesidad de poner en marcha sistemas complementarios de financiaci¨®n o mecanismos de compensaci¨®n interterritorial para asegurar la cobertura de las pensiones en los territorios con mayores dificultades.

Pero, sobre todo, existe una relaci¨®n muy desigual entre cotizantes y pensionistas. Castilla y Le¨®n, Galicia y Asturias presentan una relaci¨®n inferior a 1,5 cotizantes por pensionista, muy por debajo de los tres que existen en Canarias y Madrid. El Pa¨ªs Vasco se sit¨²a por debajo de los dos cotizantes por pensionista (promedio nacional), en claro contraste con la situaci¨®n de comienzos de los noventa.

Si la relaci¨®n cotizantes-pensionistas siguiera disminuyendo, varias comunidades, especialmente en las que la renta per c¨¢pita mostrase un mayor estancamiento, ser¨ªan incapaces por s¨ª solas de asegurar el mantenimiento del sistema. En ausencia de mecanismos correctores, las autonom¨ªas que presentasen mayores problemas de financiaci¨®n deber¨ªan tomar medidas, como restringir el acceso al sistema de una parte de los trabajadores o disminuir la cuant¨ªa de las prestaciones, lo que dar¨ªa lugar a significativas modificaciones en los derechos de los ciudadanos seg¨²n el territorio. En la pr¨¢ctica algo de esto ya ocurre con las rentas m¨ªnimas de inserci¨®n, cuya normativa y gesti¨®n es de competencia auton¨®mica, pues en algunos territorios se reconocen como derecho de ciudadan¨ªa y su cuant¨ªa es razonable, mientras que en otros tienen una presencia mucho menor. Esta quiebra de la equidad no s¨®lo se producir¨ªa en una descentralizaci¨®n plena de la capacidad de decisi¨®n sobre las pensiones. Incluso en un escenario como el actual, suponiendo que las comunidades tuviesen capacidad para complementar las cuant¨ªas de las pensiones vigentes, se podr¨ªan asignar cantidades superiores en los territorios de mayor actividad.

Para corregirlo ser¨ªa necesaria la aplicaci¨®n de un fondo de cohesi¨®n interterritorial, que transfiriera recursos de unas comunidades aut¨®nomas a otras, con el objetivo de garantizar iguales derechos. Dicho fondo tendr¨ªa que alcanzar un volumen considerable, puesto que en la realidad las pensiones constituyen uno de los principales instrumentos en la correcci¨®n de las desigualdades interterritoriales e interpersonales, pese a que ¨¦ste no sea su objetivo b¨¢sico. De modo que cualquier propuesta de descentralizaci¨®n deber¨ªa tener en cuenta la necesidad de establecer instrumentos que suplieran la p¨¦rdida de la capacidad redistributiva del actual sistema.

Parece claro que, aunque existen deficiencias importantes, con consecuencias territoriales, nada da garantiza que la situaci¨®n mejorar¨ªa en el caso de una descentralizaci¨®n de las pensiones, que generar¨ªa mayores costes de gesti¨®n y podr¨ªa originar problemas en el ¨¢mbito de la equidad interterritorial.

Luis Ayala Ca?¨®n y Jes¨²s Ruiz-Huerta son profesores de Econom¨ªa Aplicada en la Universidad de Castilla-La Mancha y la Universidad Rey Juan Carlos, respectivamente.