El primer campo de batalla

El Consejo de Seguridad se ha convertido en el escenario de una batalla diplom¨¢tica sin precedentes. En las pr¨®ximas semanas, el ¨®rgano decisorio de la ONU deber¨¢ pronunciarse sobre una resoluci¨®n propuesta por Estados Unidos, el Reino Unido y Espa?a que justifica apenas veladamente una segunda guerra del Golfo. Francia, con el respaldo de Rusia y Alemania y en menor medida China, se resiste a utilizar la fuerza contra el r¨¦gimen de Sadam Husein y pide agotar, al menos unos meses m¨¢s, la l¨®gica de las inspecciones de desarme. Nunca las diferencias, sobre todo entre los cinco miembros permanentes, hab¨ªan sido tan p¨²blicas y aparentemente tan irreconciliables. Y nunca el Consejo se hab¨ªa visto tan apremiado por demostrar que dispone de autoridad y legitimidad suficientes para ser el ¨¢rbitro del nuevo orden internacional.

Un diplom¨¢tico explica as¨ª la situaci¨®n: "Aunque todo el mundo cree que Sadam no juega limpio, nadie quiere asumir la responsabilidad de una guerra"

Ivo Daalder, de la Brooking Institution: "EE UU cometi¨® el error de no sentar claramente las bases de un ultim¨¢tum en noviembre y ahora est¨¢ pagando las consecuencias"

Estados Unidos siempre ha visto la ONU con recelo. Desde la llegada de Bush, las reticencias se han ampliado a cualquier marco multilateral

"El unilateralismo no es monopolio republicano. Clinton hizo tres veces lo que los dem¨®cratas dicen que Bush no puede hacer", se?ala Richard Holbrooke, ex embajador en la ONU

Desde que se presentaron los dos proyectos el pasado lunes, la tensi¨®n se ha disparado en los pasillos de la emblem¨¢tica sede neoyorquina. Un frenes¨ª de reuniones y encuentros movilizan a las representaciones de los 15 pa¨ªses miembros del Consejo. El resto del mundo puede esperar, por ahora s¨®lo se habla de Irak. La campa?a de presi¨®n es intensa. Cada d¨ªa, los dos bandos hacen el recuento de los aliados que han perdido o ganado, a veces en el transcurso de unas horas o de una noche. La partida no se juega en Nueva York, sino en Washington, Londres, Par¨ªs o Mosc¨², pero aqu¨ª es donde finalmente se conocen los resultados.

Hacen falta nueve votos y ning¨²n veto para aprobar una resoluci¨®n. Estados Unidos segu¨ªa el jueves sin sumar los apoyos necesarios. Todo puede cambiar muy r¨¢pidamente, y ha cambiado en los ¨²ltimos d¨ªas. Pa¨ªses indecisos, como Chile, M¨¦xico y Pakist¨¢n, que no se hab¨ªan decantado por una opci¨®n u otra, parec¨ªan ahora m¨¢s cercanos a las tesis de Washington. Pero la atm¨®sfera es tan inestable que nadie se atreve a predecir nada en firme.

"Aunque todo el mundo piensa que Sadam Husein no est¨¢ jugando limpio, nadie quiere asumir la responsabilidad de una guerra", comenta un diplom¨¢tico europeo para explicar el actual atolladero diplom¨¢tico. De hecho, la resoluci¨®n tripartita no habla de conflicto, sino de "¨²ltima oportunidad" para Bagdad de desarmarse pac¨ªficamente, un vocabulario que no disimula su objetivo final, pero que, sobre el papel, carece de tantas implicaciones b¨¦licas. Washington, sin embargo, no ha ocultado sus intenciones. El pasado mi¨¦rcoles, el presidente George W. Bush aseguraba que una intervenci¨®n en Irak traer¨ªa paz y democracia a la zona.

Cuatro meses m¨¢s

Francia, con el firme respaldo de Alemania y un apoyo algo m¨¢s condicionado de Rusia y China, prefiere esperar un poco m¨¢s. No descarta el uso de la fuerza, pero estima que Unmovic (la agencia de desarme de la ONU) necesita al menos cuatro meses m¨¢s para cumplir su misi¨®n. Par¨ªs estima que mantener a los inspectores siempre ser¨¢ m¨¢s sencillo que lidiar con las imprevisibles consecuencias de un conflicto. Par¨ªs nunca se hab¨ªa enfrentado tan contundentemente a Washington, incluso durante la negociaci¨®n de la anterior resoluci¨®n, la 1.441, con la que tampoco estaba de acuerdo.

Queda poco hasta el "momento de la verdad". Estados Unidos, que ha respaldado sus amenazas con un despliegue masivo de tropas en el Golfo, quiere actuar antes del infernal verano iraqu¨ª. El Reino Unido ha indicado que el debate no deber¨ªa prolongarse m¨¢s de dos semanas, hasta poco despu¨¦s del d¨ªa 7, fecha en la que presumiblemente el jefe de los inspectores, Hans Blix, volver¨¢ a presentar un nuevo informe ante el Consejo. Londres esperaba pedir una votaci¨®n antes de mediados de mes.

?sta es la en¨¦sima confrontaci¨®n a la que se enfrenta la ONU, pero la intensidad del actual enfrentamiento ha agravado peligrosamente la crisis de identidad y legimitidad que afecta al Consejo de Seguridad desde finales de la guerra fr¨ªa. La fractura es tan profunda que tambi¨¦n ha puesto de manifiesto las contradicciones de otras instituciones con vocaci¨®n multilateral: la Uni¨®n Europea y la OTAN.

Washington considera que en este debate la ONU arriesga su futuro. "Este ¨®rgano corre el peligro de convertirse en irrelevante si permite que Irak siga desafi¨¢ndole sin responder de forma efectiva o inmediata", sentenciaba el jefe de la diplomacia estadounidense, Colin Powell, en la sala del Consejo, el pasado 5 de febrero.

"La ONU es irrelevante hasta que Washington cambie de opini¨®n y decida que vuelve a ser relevante. Y lo har¨¢ cuando busque el apoyo de la comunidad internacional para financiar la reconstrucci¨®n de Irak. Ya pas¨® en Kosovo y en Afganist¨¢n", opina Ivo Daalder, experto en temas internacionales de la Brookings Institution, un centro de an¨¢lisis de Washington. "Si EE UU tuviera suficientes votos en el Consejo, este debate no tendr¨ªa lugar. El aut¨¦ntico problema es la incapacidad de la diplomacia estadounidense para conseguir un respaldo a su pol¨ªtica. Cometi¨® el error de no sentar claramente las bases de un ultim¨¢tum el pasado noviembre y ahora est¨¢ pagando las consecuencias".

Parad¨®jicamente, las discusiones sobre la relevancia de Naciones Unidas han subrayado su popularidad. Aunque todo el mundo reconoce sus fallos y deficiencias, los sondeos indican que la mayor¨ªa de la opini¨®n p¨²blica, incluso en EE UU, considera indispensable su respaldo a cualquier iniciativa b¨¦lica.

La invasi¨®n de Kuwait en 1990 fue un casus belli tradicional. La ocupaci¨®n por Irak del emirato permiti¨® la formaci¨®n de una amplia coalici¨®n internacional para expulsar a los invasores. Los contornos de la crisis actual son mucho m¨¢s borrosos. El tema ya no se limita a desarmar a Sadam Husein. El Consejo debe determinar si el incumplimiento iraqu¨ª de las resoluciones de la ONU y su falta de cooperaci¨®n activa con los inspectores en los ¨²ltimos tres meses son razones suficientes para forzar un cambio de r¨¦gimen en Bagdad. "El trabajo de Naciones Unidas no es el de derrocar a presidentes. En nuestra organizaci¨®n esto es ilegal", recordaba su secretario general, Kofi Annan, en 1998.

La ONU naci¨® de las cenizas de la II Guerra Mundial y el fracaso de la Sociedad de Naciones. El 24 de octubre de 1945, 50 pa¨ªses (ahora son 191) ratificaron una Carta de 111 art¨ªculos en la que se compromet¨ªan a "mantener la paz y el orden internacionales". S¨®lo ante una clara amenaza o en caso de defensa propia, el nuevo organismo pod¨ªa justificar el uso de la fuerza, invocando el cap¨ªtulo VII.

El Consejo de Seguridad ciment¨® las diferencias de poder entre los vencedores (Estados Unidos, Rusia, Reino Unido, Francia y China, con asiento permanente y derecho a veto) y el resto del mundo, representado por seis pa¨ªses no permanentes (10 a partir de 1965), limitados a un mandato de dos a?os. Tambi¨¦n fij¨® el reparto regional: en el ¨®rgano decisorio siempre se sentar¨ªan tres pa¨ªses africanos, dos asi¨¢ticos, dos latinoamericanos, dos europeos occidentales y un europeo oriental. Desde enero de este a?o son: Camer¨²n, Angola, Guinea, Siria, Pakist¨¢n, Chile, M¨¦xico, Alemania, Espa?a y Bulgaria.

La guerra fr¨ªa revel¨® r¨¢pidamente las limitaciones de la nueva organizaci¨®n. En un mundo bipolar donde las decisiones se tomaban en Washington y en Mosc¨², poco pod¨ªa hacer la ONU. Y poco hizo. En junio de 1950, pese al boicoteo sovi¨¦tico, el Consejo de Seguridad pidi¨® luchar contra la invasi¨®n de Corea. En agosto de 1963 adopt¨® un embargo voluntario de armas contra Sur¨¢frica; en marzo de 1964 acord¨® enviar una fuerza de paz a Chipre; y en 1967, tras la guerra de los Seis D¨ªas, aprob¨® la resoluci¨®n 242, que se convertir¨ªa en la piedra angular de las diferencias israelo-palestinas. En la crisis de los misiles cubanos, en 1962, la ONU s¨®lo actu¨® de escenario. Todo cambi¨® tras la ca¨ªda del muro. El nuevo orden mundial ten¨ªa todo menos orden y la ONU parec¨ªa el foro ideal para regularlo. El ¨ªmpetu de los noventa se sald¨®, sin embargo, con graves fracasos. En 1994, el Consejo, presionado por EE UU, que acababa de perder 18 soldados en una desastrosa operaci¨®n en Somalia, no hizo nada por evitar las matanzas de Ruanda. En julio de 1995, los cascos azules tampoco pudieron impedir el genocidio de miles de musulmanes bosnios en Srebrenica.

En los diez ¨²ltimos a?os, la ONU ha barajado muchos proyectos de reformas y ampliaci¨®n sin concentrarse en ninguno. Los cinco miembros permanentes, reflejo de los equilibrios de otra ¨¦poca, no est¨¢n dispuestos a diluir su autoridad admitiendo a nuevos miembros. "?Por qu¨¦ no sustituir a Francia por la India?", se preguntaba hace unas semanas Thomas Friedman, columnista de The New York Times, "la India es la mayor democracia del mundo, la primera naci¨®n hind¨² y el segundo pa¨ªs musulm¨¢n del planeta, y se ha comportado m¨¢s seriamente que Francia. (...) La India tambi¨¦n tiene dudas respecto a una guerra en Irak, pero las asume".

Pero admitir a la India, una idea que se ha barajado mucho, plantea un sinf¨ªn de problemas: supone respaldar t¨¢citamente su arsenal nuclear y romper el precario equilibrio con Pakist¨¢n. Jap¨®n, que aporta el 18% del presupuesto de la ONU, tambi¨¦n ha propuesto su candidatura, as¨ª como Brasil, Alemania, Egipto, Nigeria y Sur¨¢frica. Todos estiman tener derecho a un puesto permanente.

Recelo de EE UU

Estados Unidos siempre ha visto con recelo a la ONU. Lo sigue demostrando al deber 1.700 millones de d¨®lares en cuotas atrasadas. Desde la llegada del Gobierno de Bush, las reticencias estadounidenses se han ampliado a cualquier marco multilateral. En los ¨²ltimos a?os, EE UU se ha desmarcado del Protocolo de Kioto sobre medio ambiente, el tratado de control de armas biol¨®gicas y m¨¢s recientemente la Corte Penal Internacional, lo que ha provocado un gran malestar incluso en sus aliados m¨¢s pr¨®ximos. El pasado oto?o, el presidente se adjudic¨® la prerrogativa de llevar a cabo ataques preventivos contra naciones sospechosas para preservar al mundo de atentados terroristas como los del 11-S.

El unilateralismo no es un monopolio republicano. "Clinton hizo tres veces lo que los dem¨®cratas dicen que Bush no puede hacer", comentaba recientemente el ex embajador estadounidense ante la ONU, Richard Holbrooke. "Lo hizo en Bosnia en 1995; en Irak, en la Operaci¨®n Zorro del Desierto, en 1998, y en Kosovo, en 1999. En las dos intervenciones en los Balcanes no ten¨ªa la autorizaci¨®n del Consejo de Seguridad. En Irak, el Consejo hab¨ªa empezado a reunirse cuando se enter¨® del ataque. Clinton se limit¨® a decirles: estoy bombardeando con la autoridad de la ONU porque Irak est¨¢ en violaci¨®n flagrante" de las resoluciones.

"No me gusta nada la idea de que Naciones Unidas sea la ¨²nica instituci¨®n capaz de legitimar el uso de la fuerza", comenta Richard Perle, uno de los asesores clave del Pent¨¢gono, en un art¨ªculo publicado por el Herald Tribune el pasado noviembre, "?Por qu¨¦ Naciones Unidas? ?Es mejor que, digamos, una coalici¨®n de democracias liberales? (...) En la ONU se compran y se venden votos. Es una instituci¨®n que una vez Helmut Schmidt calific¨® de parque infantil para el Tercer Mundo. Es una visi¨®n condescendiente, pero nadie es lo bastante sabio como para confiar en su habilidad para proteger los intereses de ninguno de nosotros".

Y es una visi¨®n que s¨®lo parece aplicarse a Irak. En otra crisis paralela, la de Corea del Norte, Washington ha hecho lo posible por trasladar a la ONU su enfrentamiento con Pyongyang, pese a la fuerte oposici¨®n de China y Rusia, que insisten en un arreglo bilateral entre el Gobierno de Bush y el r¨¦gimen de Kim Jong Il.

"Si a EE UU no le interesara la ONU no llevar¨ªa seis meses luchando por una resoluci¨®n", resaltaba hace unos d¨ªas un diplom¨¢tico europeo. Washington tard¨® algo m¨¢s de ocho semanas en conseguir la resoluci¨®n 1.441, que reforz¨® el mandato de los inspectores de desarme y redujo considerablemente su calendario de trabajo. La idea inicial era esperar el primer informe del jefe de Unmovic (la agencia de desarme), el 27 de enero, y, tras esa "¨²ltima oportunidad", prepararse para la guerra antes de la primavera.

Las negociaciones fueron dif¨ªciles. Francia opuso una f¨¦rrea resistencia e insisti¨® en supeditar el uso de la fuerza a una segunda decisi¨®n del Consejo para otorgarle la ¨²ltima palabra en caso de conflicto. El resultado fue "una obra maestra de ambig¨¹edad", como la calificaron entonces varios diplom¨¢ticos, un texto de varias lecturas, aprobado por unanimidad el pasado 8 de noviembre, que Washington en seguida consider¨® como base legal suficiente para lanzar una guerra.

Aunque los detalles finales no se ultimaron en el Consejo, una sala donde la ac¨²stica es tan mala que los embajadores prefieren escuchar los discursos de sus colegas por el auricular del servicio de traducci¨®n, las largas horas de deliberaci¨®n crearon v¨ªnculos entre los embajadores. "Pasamos mucho tiempo encerrados juntos y al final hay un cierto ambiente de camarader¨ªa, al margen de la postura de nuestros Gobiernos", comenta el representante de Bulgaria ante la ONU, Stefan Lavrov. "A todos nos conviene evitar las crisis. Est¨¢ en juego la credibilidad del Consejo". Y la camarader¨ªa lleva a cierta familiaridad. Los representantes perdonan que el embajador ruso, Sergu¨¦i Lavrov, fumador empedernido y decano del Consejo (lleva desde 1994), escape un momento de las discusiones para fumarse un cigarrilo. Todos han recibido la felicitaci¨®n de Navidad de John Negroponte, en la que aparece con su mujer, Diana, y sus cinco hijos adoptados de sus anteriores destinos en M¨¦xico y Honduras. Y muchos no dudaron en beber el cava espa?ol que el nuevo embajador franc¨¦s, Jean-Marc de la Sabli¨¨re, sirvi¨® para despedirse de la presidencia rotativa del Consejo.

Legitimidad moral

"Si Estados Unidos consigue suficientes votos en el Consejo, un veto franc¨¦s no ser¨ªa tan grave. Washington tendr¨ªa una cierta legitimidad moral para lanzarse a la guerra, como hizo en Kosovo, y podr¨ªa echarle toda la culpa a Par¨ªs, lo que sin duda alegrar¨ªa a muchos halcones del Gobierno", analiza un diplom¨¢tico de la ONU.

Francia no ha vetado una resoluci¨®n estadounidense desde la crisis del Canal de Suez, en 1956. La amenaza francesa de usar el arma definitiva ha sentado muy mal en Washington. "Lo considerar¨ªamos como un gesto de gran enemistad", advirti¨® hace unos d¨ªas el embajador estadounidense en Par¨ªs, Howard Leach. Pocos creen, sin embargo, que el Gobierno de Jacques Chirac llegue hasta tales extremos, y menos a¨²n el de Vlad¨ªmir Putin.

En los ¨²ltimos d¨ªas, el regateo diplom¨¢tico se ha centrado en los miembros no permanentes que todav¨ªa no se han pronunciado a favor o en contra de la guerra. Para pa¨ªses como M¨¦xico o Chile, Washington est¨¢ mucho m¨¢s cerca que Bagdad. Angola nunca se hab¨ªa visto tan cortejada. Su presidente, Eduardo dos Santos, ha recibido llamadas personales de Bush; de su vicepresidente, Dick Cheney; del primer ministro portugu¨¦s, Jos¨¦ Dur?o Barroso, y del presidente franc¨¦s, Jacques Chirac. "Llevamos mucho tiempo pidiendo ayuda para reconstruir nuestros pa¨ªses despu¨¦s de a?os de guerra", declaraba el representante angole?o ante la ONU, Ismael Gaspar Martins. "Nadie est¨¢ relacionando la petici¨®n de ayuda con Irak, pero todo est¨¢ ocurriendo al mismo tiempo".

Aunque parece improbable, nadie descarta que el actual estancamiento desemboque en una crisis total y Estados Unidos retire su texto y decida actuar al margen del Consejo de Seguridad. La ONU se ver¨ªa irremediablemente forzada a replantearse sus objetivos. "Vivimos con viejas reglas en un mundo nuevo. Hay que adaptarlas. No se descarta que en un futuro pr¨®ximo el papel de Naciones Unidas no sea el de autorizar el uso de la fuerza, sino gestionar la reconstrucci¨®n de la paz", comenta Ivo Daalder. "Si el Consejo no decide las guerras, habr¨¢ que buscar otro foro, pero ?cual? Ese es todo el debate".