Las 'matriuskas' presupuestarias espa?olas

En Espa?a los Presupuestos son una instituci¨®n cerrada, encapsulada en un proceso complejo, opaco y tecnocr¨¢tico, de comunicaci¨®n del Gobierno consigo mismo. Que excluye a los ciudadanos manteni¨¦ndolos mal informados.

Debido a ello, tenemos un sistema presupuestario en el que las previsiones han perdido la credibilidad, donde se desarrolla un trabajo repetitivo, plagado de reajustes continuos, que nunca ha podido evitar los excesos del gasto. El Gobierno propaga la ilusi¨®n de que controla el gasto p¨²blico cuando, en el mejor de los casos, lo que hace es ajustar la cuant¨ªa de los cr¨¦ditos. Sabiendo que ¨¦l, a trav¨¦s del maquillaje y de la alquimia contable, en la fase de la ejecuci¨®n, modificar¨¢ las cantidades inicialmente dotadas.

La autoridad presupuestaria debe impulsar una correcta capacidad de gesti¨®n

Los problemas de las finanzas p¨²blicas no son s¨®lo de cifras, sino de dise?o institucional

Resultar¨¢ imposible mantener un gasto social destacado, ya que se carece del nutriente de la fiscalidad

Por eso, pese a lo que reiteradamente afirma, la gesti¨®n presupuestaria mantiene cuantiosos vol¨²menes de gasto fuera de la definici¨®n de d¨¦ficit. Eso hace que los Presupuestos Generales del Estado hayan dejado de ser expresi¨®n fiel de la actuaci¨®n financiera p¨²blica. El d¨¦ficit cero es falso y el equilibrio presupuestario no existe. ?C¨®mo es posible que esto ocurra, si estamos comprometidos en la Uni¨®n Europea a cumplir el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) y aqu¨ª hemos aprobado la Ley General de Estabilidad Presupuestaria?

El problema de la claridad y de la transparencia de la informaci¨®n presupuestaria est¨¢ acompa?ado de otro, el de la sostenibilidad de las pol¨ªticas p¨²blicas cuando las rebajas fiscales se convierten en objetivo estrat¨¦gico. Planteo esta cuesti¨®n porque, aunque no se manifieste, cuando se act¨²a as¨ª disminuyen los m¨¢rgenes disponibles para las nuevas y para las viejas tareas. Este problema no conviene olvidarlo, puesto que corremos el riesgo de que el Presupuesto del Estado se convierta en un proceso donde se ponga en tela de juicio alguna de las obligaciones del pasado, a la vez que se cierra -a cal y canto- la admisi¨®n de las demandas actuales y de las futuras. Huellas de este recorrido se dejan ver en el movimiento secuencial que el PP viene llevando a cabo: primero reduce los ingresos y despu¨¦s recorta los gastos.

Desde esta implacable l¨®gica hay que decir que resultar¨¢ imposible mantener un gasto social destacado, ya que se carecer¨¢ del poderoso nutriente que proporciona la fiscalidad. Y se ver¨¢n afectados aquellos derechos que los socialistas incorporamos para hacer m¨¢s habitable la sociedad espa?ola. Es decir, que los derechos subjetivos que fueron derechos efectivos con el PSOE, ahora con el PP van camino de convertirse en derechos virtuales. ?C¨®mo podemos evitarlo? Haciendo que la sensatez y la prudencia sean las que determinen lo que se grava, lo que se gasta, lo que se vende y lo que se toma a pr¨¦stamo. Digo esto porque cuatro riesgos acechan a las cuentas p¨²blicas del Estado.

El Gobierno, recurriendo de manera abusiva a la creatividad contable, transformando operaciones de capital en operaciones financieras, lo que ha hecho es hacer trampas en su solitario. A ello a?ade el empe?o que ha demostrado en cambiar antiguos organismos en empresas p¨²blicas, con la exclusiva finalidad de ocultar otra buena parte del d¨¦ficit. Estos malabarismos ya no enga?an a nadie y har¨¢n aparecer m¨¢s temprano que tarde el verdadero d¨¦ficit p¨²blico.

El segundo riesgo procede de la pol¨ªtica que ha aplicado desde el a?o 2000, impulsando una expansi¨®n presupuestaria permanente, con la que se ha desestabilizado la econom¨ªa a la vez que se ha enganchado la pol¨ªtica tributaria a la inflaci¨®n.

El tercer riesgo estriba en el hecho de que el sector p¨²blico estatal encuentre dificultades para la reducci¨®n de las desigualdades. Circunstancia que hay que vincular con el equilibrio fiscal entre eficacia y equidad. Pues bien, aqu¨¦l ha quedado roto, en perjuicio de la equidad.

El cuarto riesgo surge del prop¨®sito que manifiesta el PP de permanecer al margen del giro que en pol¨ªtica econ¨®mica se est¨¢ dando en la Uni¨®n Europea para defender las pol¨ªticas p¨²blicas que contribuyan a la convergencia real, a la generaci¨®n de capital humano, al avance tecnol¨®gico, a la disposici¨®n de mayores infraestructuras f¨ªsicas, mejor dise?o y m¨¢s elevada innovaci¨®n.

En este contexto, resulta decepcionante pretender hacer frente a estas carencias calcando una gran parte de los enfoques que hasta ahora han estado vigentes. Aunque s¨®lo sea porque las reformas presupuestarias consisten en modificar las instituciones, crear nuevas formas de actuar y establecer nuevos papeles.

Desde estas reformas ha de actuarse para convertir al Presupuesto en una herramienta de acci¨®n pol¨ªtica promotora de la buena gesti¨®n; capaz de proporcionar directrices con las que ayudar a evaluar las prioridades presupuestarias; impulsora de una nueva cultura de gesti¨®n centrada m¨¢s en los resultados finales que en la formalidad de los procedimientos; conductora de un proceso que camine desde el ¨¦nfasis en los recursos a otro que se fije en los resultados. Aunque s¨®lo sea porque, hoy, m¨¢s que nunca, la acci¨®n p¨²blica se valora por la capacidad que se posea para hacer, producir y prestar servicios p¨²blicos a los ciudadanos.

Para que este cambio se produzca, hay que levantar un nuevo edificio presupuestario, detentador de una organizaci¨®n capaz, en el que se delimiten las responsabilidades; la contabilidad est¨¦ bien ordenada, a la vez que se identifican alternativas y se resuelven los conflictos.

Nada de eso aparece en el Proyecto de Ley General Presupuestaria, ya que la inmensa mayor¨ªa del mismo se limita a aplicar viejas costumbres en lugar de definir nuevas responsabilidades. Hasta busca la soluci¨®n por donde la soluci¨®n no existe. Es demasiado sencillo para ser verdad, el pretender hallarla tratando de potenciar el Ministerio de Hacienda haci¨¦ndolo m¨¢s poderoso, para desde ¨¦l recortar ¨¦picamente la pulsaci¨®n al alza del gasto p¨²blico.

Pero las cosas no quedan ah¨ª. En el Proyecto se vislumbra una percepci¨®n ahist¨®rica de cuanto ha ocurrido en las finanzas p¨²blicas espa?olas. Pero no respecto de una fecha lejana. Sino respecto a un pasado inmediato. Una correcta evaluaci¨®n de la marcha del gasto p¨²blico entre nosotros ha de admitir que en los ¨²ltimos 25 a?os se han llevado a cabo en Espa?a tres grandes regularizaciones presupuestarias y hoy todav¨ªa no se hace la cuarta porque, de hecho, hay dos presupuestos. La existencia de un Presupuesto ordinario es de sobra conocida, pero a ¨¦ste hay que a?adir otro, ubicado fuera de la pol¨ªtica de estabilidad, situado en el ¨¢mbito de las operaciones financieras y que tiene por misi¨®n llevar a cabo fuertes pol¨ªticas p¨²blicas.

Este segundo Presupuesto -la segunda matriuska- se financia con endeudamiento a largo plazo. La importancia del mismo se percibe cuando se observa la cuant¨ªa que ha adquirido. Entre 1996 y el a?o 2002 la dotaci¨®n media se ha aproximado al bill¨®n de pesetas anuales. En estos a?os, adem¨¢s, las obligaciones reconocidas con cargo a los cr¨¦ditos habilitados se han situado en promedio por encima de los tres cuartos de bill¨®n y los pagos anduvieron alrededor de 720.000 millones de pesetas por ejercicio.

Desde estos pocos datos, se ve que los problemas de nuestras finanzas p¨²blicas no son s¨®lo de cifras. Tienen mucho que ver con el dise?o institucional. Por eso, a la hora de plantearse los cambios presupuestarios, el Gobierno del PP se ha equivocado en el diagn¨®stico, en el dise?o y en el desarrollo de su reforma. Para corregir este error hay que plantear los problemas desde un enfoque distinto que impulse un cambio cualitativo en el papel que tiene que desempe?ar la autoridad presupuestaria.

Ser el gran controlador, siendo muy importante, es insuficiente. El papel de la autoridad presupuestaria no puede quedar reducido a regatear a unos y a otros, en el palo del c¨®rner, tratando de cuadrar desde all¨ª los Presupuestos. Tampoco puede limitarse, cuando se ve desbordada, a proponer modificaciones normativas que reduzcan la cuant¨ªa de los gastos.

No. La autoridad presupuestaria debe impulsar una correcta capacidad de gesti¨®n a la vez que proporciona un liderazgo. Desde ¨¦l debe auspiciar el que se modifiquen los comportamientos y los estilos en la toma de decisiones. Habr¨¢ de buscar procedimientos y mecanismos que den a los organismos gestores del gasto buenas razones para ahorrar. Establecer¨¢ nuevas reglas de juego y de control.

Si un buen sistema presupuestario es aquel que puede hacer frente a los conflictos, a la vez que apoya a la estabilidad macroecon¨®mica y mejora la prestaci¨®n de los servicios p¨²blicos, he de decir que en el Proyecto de Ley General Presupuestaria no se han visto elementos de estas caracter¨ªsticas. En contra de la raz¨®n pol¨ªtica, el Gobierno ha renunciado a combinar y a equilibrar las dosis de competencia con las dosis de cooperaci¨®n, tan esenciales en una Hacienda P¨²blica moderna.

Por eso, hu¨¦rfano de buenos atributos reformadores, el periplo conservador en las finanzas p¨²blicas queda jalonado por cuatro hechos fundamentales: la desfiscalizaci¨®n absoluta de las rentas del capital y la sobreimposici¨®n en las rentas de trabajo; la huida del presupuesto de vol¨²menes cuantiosos de gasto p¨²blico, que hacen posible el que tengamos de hecho dos presupuestos. Como en tiempos de Primo de Rivera. Un proceso de privatizaciones donde se hace realidad la expresi¨®n "Dentelladas de tibur¨®n, de las que te arrancan un pie, en el despacho de un notario" (Manuel Vicent). Y, por ¨²ltimo, un creciente y persistente endeudamiento del Estado, que no es otra cosa que la externalizaci¨®n de una idea que Aznar quiere vender en la UE, y que por mucho que la busca en el laberinto de la sociedad espa?ola, no la encuentra: el d¨¦ficit cero.

Francisco Fern¨¢ndez Marug¨¢n es diputado del PSOE por Badajoz y ponente del Proyecto de Ley General Presupuestaria