La falsa disputa entre pa¨ªses "peque?os" y "grandes"

Los debates de la Convenci¨®n han sido presentados a menudo ante la opini¨®n p¨²blica como el reflejo de una oposici¨®n de intereses entre los Estados m¨¢s poblados y los menos poblados de Europa, normalmente llamados los grandes y los peque?os Estados.

Este rumor intentaba acreditar la idea de que exist¨ªa una maniobra concertada de los grandes Estados para reducir los derechos de los peque?os, con vistas a someterlos a unas decisiones que les impondr¨ªa un directorio formado por los Estados m¨¢s poblados de la Uni¨®n: Alemania, Francia, el Reino Unido e Italia, a los que se unir¨ªan eventualmente los dos siguientes: Espa?a y Polonia.

Esta cuesti¨®n merece un examen serio y objetivo. Ser¨ªa un error dejarla de lado, con el riesgo de envenenar durante mucho tiempo las relaciones internas de la Uni¨®n. Al contrario, no podemos conformarnos con abordarla bajo la forma de un proceso de intenciones o de afirmaciones superficiales.

Empecemos por dos constataciones:

Es un hecho que la Uni¨®n Europea re¨²ne a Estados de muy diverso tama?o, desde el m¨¢s poblado, Alemania, con 82,5 millones de habitantes, hasta el m¨¢s peque?o, que hoy es Luxemburgo, con 450.000 habitantes, pero que muy pronto ser¨¢ reemplazado por Malta, con 340.000 habitantes. Esta variedad de tama?os de poblaci¨®n es superior a la que existe en las estructuras comparables, sobre todo en Estados Unidos de Am¨¦rica. Es una dificultad que la organizaci¨®n de Europa debe tener en cuenta.

La segunda constataci¨®n es que este problema s¨®lo ha salido a la luz recientemente. Durante las primeras d¨¦cadas de la construcci¨®n europea no fue planteado. Entre los seis pa¨ªses fundadores figuraba ya el menos poblado de los Estados miembros, Luxemburgo, que, sin embargo, ha desempe?ado un papel importante en la construcci¨®n europea. Ha acogido varias instituciones comunitarias, como el Tribunal de Justicia y el Banco Europeo de Inversi¨®n. En dos ocasiones, con Gaston Thorn y Jacques Santer, se le ha encomendado la presidencia de la Comisi¨®n. La siguiente ampliaci¨®n, que concerni¨® a un gran pa¨ªs, Gran Breta?a, y a dos pa¨ªses menos poblados, Dinamarca e Irlanda, tampoco dio lugar a una queja de los "grandes" y los "peque?os". Se trata, pues, de una dificultad nueva que hay que volver a situar en el contexto de la evoluci¨®n actual de Europa.

A los reci¨¦n llegados a la Uni¨®n Europea les cuesta admitir lo que la pr¨¢ctica europea ha ense?ado a los m¨¢s antiguos Estados miembros, o incluso a los euroesc¨¦pticos que se sentaban entre ellos: la participaci¨®n en la construcci¨®n europea requiere un compromiso entre las exigencias estrictamente nacionales y las reglas de funcionamiento del conjunto organizado a la escala de Europa.

Este compromiso debe encontrarse entre dos demandas de igualdad que son, por naturaleza, contradictorias: la igualdad entre los Estados y la igualdad entre los ciudadanos. Al igual que no se puede proponer una Europa donde los derechos de los Estados se desconozcan, tampoco ser¨ªa aceptable imaginar una Europa donde el dogma de la igualdad entre los Estados desembocara en una situaci¨®n de desigualdad entre los ciudadanos. Tarde o temprano, las instituciones de esta Europa ser¨ªan barridas por el soplo de la democracia.

Esto permite comprender la orientaci¨®n que ha seguido la Convenci¨®n. Las relaciones entre los Estados miembros y, en particular, entre los m¨¢s poblados y los menos poblados, se producen en tres niveles: en la definici¨®n de las competencias de la Uni¨®n, en la toma de decisiones y en la designaci¨®n de sus responsables pol¨ªticos.

El primer nivel, que protege la identidad de los Estados y garantiza sus derechos, es evidentemente el que define las competencias que conservan y que, de este modo, se libran a sufrir presi¨®n de los dem¨¢s. Estas competencias son exactamente iguales para cada uno de los Estados de la Uni¨®n, sean grandes o peque?os.

Por lo que respecta a las competencias otorgadas a la Uni¨®n, seg¨²n el principio de atribuci¨®n enunciado en la Constituci¨®n, su lista figura en el texto constitucional. As¨ª pues, son "aceptadas" voluntariamente por todos los Estados miembros. Nos ha sorprendido comprobar que este asunto, aunque esencial para definir el papel presente y futuro de la Uni¨®n, hab¨ªa merecido escasa atenci¨®n por parte de los miembros de la Convenci¨®n, en particular de aquellos procedentes de los pa¨ªses menos poblados. Si tem¨ªan sufrir una injerencia excesiva por parte de los grandes Estados, al final pod¨ªan encontrar ah¨ª un freno para limitar las presiones que corr¨ªan el riesgo de sufrir. Por lo tanto, en materia de competencias de la Uni¨®n no existe ninguna discriminaci¨®n entre los Estados por el tama?o de su poblaci¨®n.

En lo que respecta a la toma de decisiones, recordaremos el mecanismo. Para ser adoptadas, las propuestas de la Comisi¨®n -¨®rgano encargado de expresar el bien com¨²n europeo- tienen que obtener sucesivamente el acuerdo del Parlamento Europeo y del Consejo de Ministros.

El Parlamento Europeo representa al conjunto de los ciudadanos europeos. Como en todas las democracias, sean o no federales, su composici¨®n debe ser proporcional a la poblaci¨®n. ?sta es la regla que dicta la Constituci¨®n, previendo un m¨ªnimo de representaci¨®n de cuatro diputados para proteger a los Estados m¨¢s peque?os. El Parlamento vota por mayor¨ªa de sus miembros. Para ser adoptada, una ley europea deber conseguir esta mayor¨ªa. A continuaci¨®n, se env¨ªa al Consejo de Ministros, que funciona como una segunda c¨¢mara, un Senado, dir¨ªamos. Se podr¨ªa pensar en organizar el Consejo sobre el modelo de una segunda c¨¢mara, a la manera del Bundesrat alem¨¢n, donde est¨¢n representados todos los l?nder.

Esta soluci¨®n, que era nuestra preferida, no fue aceptada por la Convenci¨®n. Sin duda, habr¨ªa permitido aportar una respuesta elegante a la oposici¨®n entre los Estados de diferente tama?o. La Convenci¨®n se pronunci¨® a favor del mantenimiento de la situaci¨®n actual, que atribuye la funci¨®n legislativa al Consejo de Ministros, donde todos los Estados est¨¢n representados, mediante un representante de nivel ministerial.As¨ª pues, el ¨²nico problema que se plantea es el de la normativa de voto en el seno de este Consejo. En el origen, la normativa que reg¨ªa era la del voto ponderado: 10 votos para los grandes Estados, cinco para los Estados medianos y dos votos para el m¨¢s peque?o. Entre los pa¨ªses fundadores, los grandes Estados dispon¨ªan de una c¨®moda mayor¨ªa. Las sucesivas ampliaciones, que han concernido sobre todo a Estados medianos y peque?os, modificaron el sistema. En una Europa de 25, los seis pa¨ªses m¨¢s poblados, que representan el 74% de la poblaci¨®n de la Uni¨®n, s¨®lo dispondr¨¢n del 53% de los votos.

La Convenci¨®n busc¨® una f¨®rmula que ofreciera una garant¨ªa equitativa a los grandes y a los peque?os Estados: a los grandes Estados, tomando en cuenta el punto de vista de la mayor¨ªa de ciudadanos; a los Estados peque?os y medianos, por el hecho de que no pueda ser impuesta por la mayor¨ªa de los Estados miembros una decisi¨®n contraria a su opini¨®n. Esta f¨®rmula es la de la doble mayor¨ªa. Fue recomendada por la Comisi¨®n Europea en su informe de noviembre de 2002 y aprobada por el Parlamento Europeo. La Constituci¨®n lo enuncia as¨ª: "La mayor¨ªa cualificada se define como aquella que re¨²ne la mayor¨ªa de los Estados miembros, representando al menos las tres quintas partes de la poblaci¨®n de la Uni¨®n".

Comprobamos que una ley europea no podr¨ªa adoptarse contra la opini¨®n de los peque?os y medianos Estados miembros, que tienen una amplia mayor¨ªa en el Consejo de Ministros, ni sin el apoyo de uno o varios grandes pa¨ªses, necesario para reunir el 60% de la poblaci¨®n. Esta f¨®rmula tiene la ventaja de necesitar una coalici¨®n obligatoria de grandes y peque?os pa¨ªses para adoptar una ley europea. Lejos de enfrentarlos, les invita a buscar soluciones mutuamente aceptables. ?Sin embargo, no es posible llevarla demasiado lejos si se quiere evitar el bloqueo de la legislaci¨®n europea!

La soluci¨®n propuesta pone fin a la regla de oro, que aseguraba, desde el origen, una igualdad en n¨²mero de votos entre Alemania, Italia y Francia, ya que el hecho de tener en cuenta a la poblaci¨®n romper¨¢ este equilibrio.

Esta soluci¨®n presenta, seg¨²n los dos Estados m¨¢s importantes de la Uni¨®n, que figuran entre los m¨¢s poblados, el inconveniente de alejarse del baremo del voto negociado en el Tratado de Niza. Al parecer, su preocupaci¨®n reside menos en el hecho de facilitar la toma de decisi¨®n de la mayor¨ªa cualificada como en la de poder movilizar un n¨²mero suficiente de pa¨ªses para oponerse a una propuesta de la Comisi¨®n. A pesar de estas reservas, el recurso a la doble mayor¨ªa parece constituir, seg¨²n la mayor parte de los miembros de la Convenci¨®n, la mejor manera de tomar en consideraci¨®n la doble legitimidad de la Uni¨®n: uni¨®n de los ciudadanos y uni¨®n de los Estados.

Por ¨²ltimo, subrayemos la importancia de una instituci¨®n cuyo papel a menudo se desconoce o se subestima en los debates europeos: el Tribunal de Justicia. ?ste "garantiza el respeto del derecho en la interpretaci¨®n y la aplicaci¨®n de la Constituci¨®n". Ahora bien, el art¨ªculo 28 de la Constituci¨®n precisa que "el Tribunal de Justicia europeo est¨¢ formado por un juez de cada Estado miembro". As¨ª pues, a pesar de las diferencias de poblaci¨®n, todos los Estados miembros se aseguran un tratamiento exactamente igual en la interpretaci¨®n y aplicaci¨®n de la Constituci¨®n.

La ¨²ltima fuente de preocupaci¨®n de algunos Estados poco poblados es ver a sus nacionales alejados de los puestos de responsabilidad de la Uni¨®n. Este temor no deber¨ªa resistir al examen objetivo de la situaci¨®n existente en la Uni¨®n: el presidente del Parlamento Europeo es hoy un irland¨¦s. Cuando hubo que designar hace poco al vicepresidente del Banco Central Europeo, la elecci¨®n recay¨® en un griego. ?La historia ense?a que los candidatos de los pa¨ªses medianos a menudo son los mejor situados para acceder a las responsabilidades supremas de la Uni¨®n! Respecto a los ¨²ltimos presidentes de la Comisi¨®n Europea, la designaci¨®n ha favorecido dos veces a personalidades de pa¨ªses poblados y dos veces a los representantes de pa¨ªses menos poblados. El primer presidente del Banco Central Europeo proced¨ªa tambi¨¦n de un pa¨ªs poco poblado.

En cuanto al futuro presidente del Consejo Europeo, la Constituci¨®n prescribe que ser¨¢ elegido por los miembros del Consejo Europeo mediante una mayor¨ªa cualificada. Como esta elecci¨®n no resulta de una propuesta de la Comisi¨®n, esto significa que, en virtud de una disposici¨®n particular, deber¨¢ conseguir el apoyo de una mayor¨ªa de dos tercios de los Estados miembros, es decir, 17 de 25, que representan los tres quintos de la poblaci¨®n. Los Estados peque?os y medianos tendr¨¢n as¨ª el poder de rechazar cualquier designaci¨®n que no les convenga y los Estados m¨¢s poblados no estar¨¢n en condiciones de imponer a los otros el candidato de su elecci¨®n.

Este an¨¢lisis demuestra el hecho de que la oposici¨®n anunciada entre los pa¨ªses m¨¢s poblados y los menos poblados de Europa es el resultado de una percepci¨®n aproximativa y, en cualquier caso, apresurada, de las relaciones en el seno de la Uni¨®n Europea. Con el paso del tiempo, otros grupos se formar¨¢n y deshar¨¢n, seg¨²n criterios geogr¨¢ficos, ideol¨®gicos o financieros. Los votos reunir¨¢n unas veces a unos, otras veces a otros. Y la voz de la democracia se har¨¢ o¨ªr -estamos convencidos- cada vez m¨¢s fuerte, hasta que en el futuro el poder en Europa -?pero s¨®lo para las competencias europeas!- pase a manos de los propios ciudadanos.

Val¨¦ry Giscard d'Estaing es presidente de la Convenci¨®n Europea, y Giuliano Amato y Jean-Luc Dehaene son vicepresidentes de la misma.