Consagraci¨®n del presidencialismo

En democracia, cualquiera puede ser gobernante, escribi¨® Kelsen: no se precisa ninguna cualidad sobrenatural para serlo. No siempre fue as¨ª: hasta la Gran Guerra, los reyes y emperadores, adem¨¢s de reservarse parcelas sustanciales de poder ejecutivo, hab¨ªan conservado la prerrogativa de nombrar y despedir, en algunos casos sin trabas, a los presidentes de Gobierno y, en consecuencia, a sus ministros. En Espa?a, desaparecida la monarqu¨ªa en 1931, la facultad de formar y deshacer Gobiernos qued¨®, nueve a?os despu¨¦s y en grado superlativo, en las dictatoriales manos del jefe del Estado, que la trasvas¨® sin merma alguna a su sucesor a t¨ªtulo de Rey: los dos primeros presidentes de Gobierno de la Monarqu¨ªa lo fueron por designaci¨®n regia, s¨®lo formalmente limitada por la presentaci¨®n de una terna de candidatos por un anacr¨®nico Consejo del Reino.

ART?CULO 97. El Gobierno dirige la pol¨ªtica interior y exterior, la Administraci¨®n civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la funci¨®n ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constituci¨®n y las leyes

El T¨ªtulo IV de la Constituci¨®n modific¨® por completo el panorama y liquid¨® cualquier interferencia de la Corona en el proceso de designaci¨®n del presidente y de formaci¨®n y cese del Gobierno. Privado de poder ejecutivo, el jefe del Estado no puede investir ni destituir al presidente del Consejo de Ministros, una facultad que corresponde en exclusiva al Congreso de los Diputados. Cierto, el Congreso tiene que pronunciarse sobre la propuesta del candidato presentada, a trav¨¦s de su presidente, por el Rey previa consulta con los representantes designados por los grupos parlamentarios; pero el Rey carece de margen de maniobra: tendr¨¢ que presentar al candidato que le indiquen los grupos en funci¨®n de los esca?os obtenidos por cada partido.

Tres posibilidades

Propuesto el candidato, su primera obligaci¨®n consiste en solicitar la confianza del Congreso de los Diputados a su persona y a su programa. Y entonces pueden ocurrir dos cosas: primera, que la obtenga por mayor¨ªa absoluta; segunda, que no, en cuyo caso la votaci¨®n se repite dos d¨ªas despu¨¦s y la confianza se entender¨¢ otorgada con mayor¨ªa simple. Si sucede lo primero, ser¨¢ porque el candidato es l¨ªder de un partido que cuenta con mayor¨ªa absoluta de esca?os, y entonces formar¨¢ un Gobierno homog¨¦neo, monocolor; o porque haya alcanzado con otro partido un "pacto de legislatura", y en tal caso el Gobierno podr¨¢ ser de minor¨ªa o de coalici¨®n, seg¨²n los t¨¦rminos del pacto. Si el candidato es investido con mayor¨ªa simple, ser¨¢ normalmente porque es l¨ªder del partido que cuenta con mayor n¨²mero de esca?os, y, ante la abstenci¨®n en la sesi¨®n de investidura de un sector suficiente de diputados, podr¨¢ gobernar en situaci¨®n de minor¨ªa, negociando cada iniciativa con alg¨²n grupo de la C¨¢mara. Queda, desde luego, una ¨²ltima posibilidad: que el investido sea l¨ªder de un partido que no haya obtenido siquiera la mayor¨ªa simple de diputados, pero que cuente con el apoyo de otros grupos con los que ha negociado previamente la formaci¨®n de un Gobierno de coalici¨®n.

Una vez investido y nombrado por el Rey, el presidente le propone, bajo su exclusiva iniciativa y responsabilidad, a los dem¨¢s miembros del Gobierno para su nombramiento. Los Gobiernos son, por tanto, del presidente, que goza de total libertad para elegir y destituir a sus ministros; libertad que en Espa?a nunca se ha visto limitada por la exigencias derivadas de la formaci¨®n de Gobiernos de coalici¨®n, pues nunca hemos tenido Gobiernos de esta naturaleza, habituales, sin embargo, en algunas comunidades aut¨®nomas. Pero que sean Gobiernos del presidente no depende s¨®lo del origen; tambi¨¦n de que es el presidente quien, entre otras atribuciones, dirige la acci¨®n del Gobierno, coordina las funciones de los distintos departamentos ministeriales, solicita al Rey que presida sesiones del Consejo de Ministros, convoca el refer¨¦ndum, plantea la cuesti¨®n de confianza y propone bajo su exclusiva responsabilidad la disoluci¨®n de las Cortes.

Este presidencialismo se ha multiplicado por la pr¨¢ctica generalizada de presentar como candidato a la presidencia del Gobierno al cabeza de lista por Madrid en las elecciones legislativas. Es obvio que, trat¨¢ndose de un sistema parlamentario, la Constituci¨®n no pod¨ªa prever la figura de candidato a la presidencia del Gobierno. De hecho, sin embargo, todos los partidos, incluso los que carecen de expectativas de ver investido a cualquiera de sus aspirantes a diputado, presentan como candidato a la presidencia un rostro sobre el que edifican la campa?a electoral. Por eso, las elecciones legislativas se doblan de hecho en presidenciales, y, aunque no sea el cuerpo electoral el que lo elige, cada elector deposita su papeleta consciente de que con ella vota por un determinado presidente de Gobierno.

Propuesto e investido el presidente y formado el Gobierno, ya puede iniciar su tarea con la certeza casi absoluta de permanecer los cuatro a?os que dure la legislatura. Al Consejo de Ministros, ¨®rgano colegiado, corresponde por mandato constitucional dirigir la pol¨ªtica interior y exterior, la Administraci¨®n civil y militar y la defensa del Estado, detalle ¨¦ste nada balad¨ª porque expresa la voluntad del constituyente de poner fin a un conflicto enquistado en la historia de Espa?a: la reserva de un espacio de "poder militar". El Gobierno goza adem¨¢s, entre otras atribuciones, de iniciativa legislativa, de la facultad de aprobar decretos-leyes, de ejecutar las leyes mediante su potestad reglamentaria y de la prerrogativa de controlar la actividad de las comunidades aut¨®nomas y de suspender sus resoluciones durante cinco meses por el hecho de impugnarlas ante el Tribunal Constitucional.

Una novedad ins¨®lita

Todo eso junto ha reforzado la figura del presidente y, de rebote, la estabilidad de los Gobiernos. Tanto, que es pr¨¢cticamente imposible que el mismo Congreso que eligi¨® a un presidente pueda tumbarlo, a ¨¦l ni a su Gobierno. Sin duda, hay prevista una moci¨®n de censura, pero es de las llamadas constructivas: no basta que la mayor¨ªa del Congreso apruebe la moci¨®n; es preciso, adem¨¢s, que esa mayor¨ªa presente como parte de la moci¨®n un candidato a la Presidencia del Gobierno, circunstancia que s¨®lo se dar¨¢ si el partido del presidente se escindiera, o, si se trata de Gobiernos de minor¨ªa o de coalici¨®n, cuando el partido coligado cambie de alianza y cuente con un n¨²mero de esca?os suficiente para d¨¢rselos a la oposici¨®n y desplazar al Gobierno. Nunca ha sucedido, y llevamos ya un cuarto de siglo de funcionamiento del sistema.

Lo cual pone en la pista de una novedad ins¨®lita en la historia constitucional espa?ola. Se podr¨ªa decir que las anteriores Constituciones, mon¨¢rquicas o republicanas, parec¨ªan dise?adas para agudizar la debilidad e inestabilidad de los Gobiernos, y que, aprendida la lecci¨®n, los constituyentes de 1978 hubieran puesto especial empe?o en apuntalar de tal modo su estabilidad y fortaleza que los han hecho invulnerables a cualquier ataque: pueden sostenerse aunque tengan en contra a la mayor¨ªa de diputados. De ah¨ª el r¨¦cord absoluto de duraci¨®n obtenido por los Gobiernos espa?oles desde 1982, cuando el sistema de partidos se comenz¨® a asentar tras el derrumbe de aquella especie de coalici¨®n de grupos mal avenidos que fue UCD. Desde entonces, ning¨²n Gobierno ha ca¨ªdo en Espa?a debido a una moci¨®n de censura ni a una lucha faccional en el interior del partido que lo sustenta. En este sentido, los Gobiernos y sus presidentes no son responsables, en la pr¨¢ctica, ante el Parlamento; lo son, cada cuatro a?os, ante los electores, que se han tomado todo el tiempo del mundo para cambiar su signo: dos presidentes en 20 a?os, no se hab¨ªa visto cosa igual.

Ni intromisiones de la Corona, ni algaradas militaristas, ni censuras parlamentarias, ni luchas de facciones: las cuatro grandes causas de la rapid¨ªsima rotaci¨®n de Gobiernos que caracteriz¨® nuestra historia constitucional desde 1812 a 1936 han desaparecido como por ensalmo con la Constituci¨®n de 1978. Si los constituyentes se hab¨ªan propuesto reforzar la figura del presidente del Consejo y la estabilidad y duraci¨®n de los Gobiernos, no cabe duda alguna de que un ¨¦xito sorprendente ha coronado sus esfuerzos.