Comisi¨®n 'versus' Ecofin: consecuencias jur¨ªdicas y pol¨ªticas

El autor analiza las razones que han movido a la Comisi¨®n a recurrir contra el Ecofin por el incumplimiento del Pacto de Estabilidad, y asegura que esos recursos forman parte del juego institucional. A su juicio, ello ayudar¨¢ a clarificar puntos del citado acuerdo y servir¨¢ para una reforma futura.

El problema del procedimiento por d¨¦ficit excesivo es que est¨¢ formulado de una manera muy ambigua

Existen bastantes motivos para pensar que el Tribunal de Justicia comunitario no anular¨¢ la decisi¨®n del Ecofin

A pesar de su nombre, el Pacto de Estabilidad es mucho m¨¢s que un simple pacto pol¨ªtico. Efectivamente, el Pacto est¨¢ compuesto, fundamentalmente, por una resoluci¨®n del Consejo Europeo, de 17 de junio de 1997, cuya naturaleza jur¨ªdica es dudosa, pero tambi¨¦n por dos reglamentos del Consejo de la Uni¨®n Europea (1466/97 y 1467/97) que, sin duda alguna, constituyen derecho en el sentido m¨¢s pleno y amplio del t¨¦rmino: es decir, vinculan jur¨ªdicamente a sus destinatarios, en este caso, los Estados miembros. El "marco" en el que los Estados miembros se mueven a la hora de desarrollar sus pol¨ªticas sobre d¨¦ficit excesivos es, pues, un marco claramente jur¨ªdico, adem¨¢s de comunitario, lo que significa que los pa¨ªses que forman parte del euro no pueden saltarse a la torera lo que dicen los reglamentos antes se?alados ni, por supuesto, lo que dispone el TCE (fundamentalmente, su art¨ªculo 104) sobre esta materia; hay que recordar, adem¨¢s, que este ¨²ltimo tambi¨¦n es derecho, y de rango constitucional, seg¨²n ha establecido el Tribunal de Justicia en innumerables ocasiones.

Una vez clarificado este punto, sobre el que existe mucha confusi¨®n, incluso entre los analistas, podemos pasar a examinar brevemente qu¨¦ es lo que ha movido a la Comisi¨®n Europea a interponer el recurso contra el Ecofin. Mediante una serie de decisiones, el Ecofin constat¨® en 2003 que tanto Francia como Alemania hab¨ªan incurrido en d¨¦ficit excesivos, violando lo establecido en el TCE y en el propio Pacto de Estabilidad. En estos casos, el procedimiento previsto en las normas anteriores es el siguiente: si el d¨¦ficit excesivo persiste, el art¨ªculo 104.9? del TCE se?ala que el Consejo "podr¨¢ decidir" que se formule una advertencia al Estado miembro en cuesti¨®n para que adopte las medidas oportunas para la correcci¨®n del d¨¦ficit, lo que puede desembocar en la imposici¨®n de cuantiosas multas. Pues bien, esencialmente, lo que ha ocurrido en este asunto es que el Ecofin decidi¨®, en una reuni¨®n de 25 de noviembre de 2003, "congelar" el desarrollo de este procedimiento, es decir, no formular ninguna advertencia ni a Francia ni a Alemania sobre la necesidad de poner fin a la situaci¨®n de d¨¦ficit, a pesar de que la Comisi¨®n recomend¨® que as¨ª se hiciera. El recurso que ha interpuesto la Comisi¨®n va dirigido justamente a la anulaci¨®n de esta decisi¨®n de "congelaci¨®n" ("suspensi¨®n", es la palabra que el Ecofin emplea exactamente) del procedimiento en caso de d¨¦ficit excesivo.

Los economistas nos ense?an que solamente se deben hacer predicciones sobre el pasado, y con limitaciones. Esta m¨¢xima es de perfecta aplicaci¨®n al mundo del derecho, por lo que no voy a aventurar aqu¨ª cu¨¢l va a ser la reacci¨®n del Tribunal de Justicia ante la demanda formulada por la Comisi¨®n. Solamente se?alar¨¦ a este respecto que el texto del TCE establece, como he indicado antes, que el Ecofin "podr¨¢ decidir" la formulaci¨®n de una advertencia al Estado deficitario, con lo que parece que estamos ante un acto discrecional y no reglado, es decir: el Ecofin no est¨¢ obligado a formular dicha advertencia, sino que puede hacerlo si existe una mayor¨ªa suficiente en su seno para ello. Independientemente de esta observaci¨®n, lo que s¨ª podemos hacer es simular los escenarios que se pueden dar a partir de ahora, es decir, una vez interpuesto el recurso. Dichos escenarios son dos: que el Tribunal de Justicia anule la decisi¨®n del Ecofin, o que no la anule. Como digo, existen bastantes motivos para pensar que lo que ocurrir¨¢ ser¨¢ lo segundo y no lo primero; en cualquier caso, si el Tribunal de Justicia decidiera anular, podr¨ªan pasar dos cosas: que anulara la decisi¨®n del Ecofin solamente con efectos pro futuro (es decir, a contar desde la fecha de emisi¨®n de la sentencia), o que lo hiciera con efectos retroactivos. Si ocurre lo primero, todo depender¨¢ de la situaci¨®n a la que se haya llegado cuando la sentencia se dicte, pero lo m¨¢s probable es que, en ese momento, nos encontremos en una circunstancia en la que una sentencia anulatoria con efectos prospectivos tenga escasa eficacia pr¨¢ctica. Sin embargo, la segunda opci¨®n es que el Tribunal de Justicia acuerde efecto retroactivo a su sentencia anulatoria. Esto significar¨ªa, en t¨¦rminos jur¨ªdicos, que el acto del Ecofin se expulsar¨ªa del ordenamiento jur¨ªdico en el sentido m¨¢s pleno de esta expresi¨®n: es como si el acto anulado nunca se hubiera adoptado. En este caso, entiendo que el procedimiento se deber¨ªa retomar desde el punto a partir del cual se anul¨®, lo que podr¨ªa desembocar en la imposici¨®n de la multa a la que me he referido m¨¢s arriba (incluso aunque la situaci¨®n de d¨¦ficit excesivo ya se hubiera corregido en el momento en que se dictara la sentencia). Por otro lado, si se diera el escenario que considero m¨¢s probable (la no anulaci¨®n de la decisi¨®n del Ecofin), es evidente que todo quedar¨ªa como est¨¢ ahora, aunque sin duda alguna, incluso en este caso, la sentencia del Tribunal de Justicia incluir¨ªa importantes elementos aclaratorios que ser¨ªan de gran utilidad para evitar que contiendas institucionales de estas caracter¨ªsticas se reproduzcan en el futuro.

?Cu¨¢les ser¨¢n las consecuencias pol¨ªticas del recurso de la Comisi¨®n? Lo primero que hay que decir a este respecto es que no debemos rasgarnos las vestiduras ante acciones de este tipo: aunque tienen menos repercusi¨®n medi¨¢tica, la Comisi¨®n interpone recursos contra el Consejo con relativa frecuencia. Ello forma parte del juego institucional comunitario y nadie lo ve ni con asombro ni con especial preocupaci¨®n. El recurso de la Comisi¨®n es, adem¨¢s, fundamental, porque ayudar¨¢ a clarificar el sentido de muchos de los "pasos" procedimentales que se establecen en el Pacto de Estabilidad y que no est¨¢n, a fecha de hoy, suficientemente claros para las instituciones comunitarias. Y, probablemente, dicha aclaraci¨®n podr¨¢ servir de base para modificar, en el futuro, el Pacto de Estabilidad, con el objeto de hacerlo m¨¢s preciso y riguroso. Aunque existe cierta base para fundamentar en derecho el recurso interpuesto por la Comisi¨®n, el problema del Pacto de Estabilidad, y, concretamente, del procedimiento por d¨¦ficit excesivo, es que el mismo est¨¢ formulado de una manera tan ambigua que casi todo cabe en ¨¦l. Si el resultado final de este juego entre la Comisi¨®n Europea y el Ecofin es la reforma del Pacto de Estabilidad en aras de su mayor claridad, todos habremos ganado con el recurso de la Comisi¨®n: las instituciones comunitarias y, sobre todo, los ciudadanos europeos.

Antonio Estella es profesor titular de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III.